海域使用权制度研究（一）

海域使用权制度研究

（一） 海域使用权制度研究

（一） 海域使用权制度研究

（一） ［内容提要］虽然我国的《海域使用管理法》中确立了海域使用权制度，但该制度在我国物权法领域的研究中，却可谓是一片尚未开垦的处女地。本文对该制度进行了系统研究后认为：海域与海域使用权在现代社会中的重要性日益显著；海域应属于不动产，海域使用权虽在客体等方面具有一定特殊性，但符合物权的特性，在性质上应界定为用益物权之一种；我国《海域使用管理法》中关于海域使用权的规定既有重大成就，也有明显的不足，应加以改进和完善；在我国《物权法》中，应对海域使用权作出原则规定。

［关键词］海域使用管理法 物权法 用益物权 海域使用权

第一章 海域与海域的利用

第一节 海域与海域资源

一、海域的概念

海域，是指海洋的一定范围，是由一定范围内的海面、水体、海床及其底土所构成的立体空间。“海”系地理学上的名词，是指靠近大陆比洋小的水域：“域”是指一定疆界内的地方。因此，海域是指与陆地相连的一定界限之内的边缘海区域，是与陆域相对应的概念。

《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第2条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。可见，公海、毗连区、专属经济区和大陆架均不在《海域使用管理法》调整的海域范围之列。本文所研究的“海域”，限于《海域使用管理法》所规定的范围。这是一个空间（或者空域）资源的概念，是对传统民法中“物”的概念的延伸与发展。[2]

二、海域的特点

海域作为“蓝色国土”，有如下明显的特点：

第一，海域具有资源性。即海域是与陆地资源相对应的自然资源。自古以来，海洋就是资源的宝库，在人类生产、生活中占有十分重要的地位。每一片海域都是多种自然资源的统一体，无论海面、水体，还是海床和底土，都蕴藏着不同种类的资源。如海面有娱乐资源、港口资源，水体中有渔业资源，海床和底土有矿产资源等。明确海域是一种自然资源，也即意味着海域同其他任何资源一样，都是有限的。因此，必须要对其进行合理利用和保护，以保障海域整体功能的发挥和海洋经济的可持续发展。明确海域是一种自然资源，也是国家征收海域使用金的前提。因为凡属自然资源，其使用者都应缴纳一定的费用，而不能无偿地占有使用，这既是经济学的原理，也是法律所维护的社会公平正义的基本要求。

第二，海域具有立体性。海域并不是一个平面的概念，单纯的海面或海床不能称作海域。海域是立体性的，它自上而下可以划分为水面、水体、海床和底土四部分，各部分纵横交错，是一个有机结合的整体。海域的立体性，决定了海域内所蕴含的资源也是立体的，海域是一个集多种资源和功能于一身的统一体。而几乎海域中的每一种资源都可以成为开发利用的对象，并且，只要对各种资源的利用相互间不冲突，便完全可以对其同时进行开发利用。

第三，海域具有特定性。即海域的整体与其各组成部分可以因“分割”而成为无数个特定、具体和相对独立的物。海域具有功能的多宜性和水体的流动性等特点，是一个无法截然分开的空间资源整体。[3] 海域虽没有象土地一样明确的边缘，但随着科技的发展和人们对海洋利用的日渐深化，每一片海域都可以根据经纬度、自然外观或人为地设置海上界标而“特定化”。海域的表面边界与面积特定后，水体、海床与底土也随之特定。海域的特定化，使其得成为民法上特殊的“物”和权利的客体与支配的对象。

第四，海域具有专属性。即海域专属于国家所有。目前，绝大多数国家都明确规定海域为国家所有，仅有极少数国家承认海域的有限私有。在我国，海域的所有制与土地有一定的差异。土地有国家所有和集体所有之分，而海域全部属于国家所有。我国《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、平原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。《海域使用管理法》贯彻了宪法规定的这一原则，明确规定海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权；任何单位和个人只能依法取得海域的使用权，不能取得海域的所有权。明确国家对海域的所有权，有利于澄清过去在海域权属上“谁占用，谁所有”的错误认识，从根本上理顺国家与集体、个人之间在海域的所有与使用上的权属关系，从而维护国家的所有者权益；有利于国家对海域功能区划和海域使用的统筹安排，规范用海秩序，保证海洋资源的合理利用和持续开发，从而促进海洋经济的协调发展；同时，这也是加强国防建设，维护国家安全的需要。

三、海域所蕴含的资源

（一）海域资源的种类

海洋是资源的宝库，海域作为海洋的组成部分，同样也蕴含着丰富的资源，主要有以下几类：

1.生物资源。包括海洋动物和植物资源。物种繁多、储量丰富且可再生的海洋动植物资源，不仅可以弥补陆生食物资源的不足、丰富人类食物的种类和营养结构，还能提炼、制作出多种药物，并提供多种重要的工业原料。

2.非生物资源。主要包括油气资源、矿产资源和海水资源等。许多区域的海底，蕴藏有丰富的石油、天然气等油气资源和金属与非金属矿产资源。在陆地资源日渐匮乏的情况下，这些海底资源的发掘与开采，对于国民经济的发展具有极为重要的意义。海水中，含有盐、卤元素和多种金属元素，可称得上是“液体矿床”，并且，随着陆地淡水资源供给的不足和海水淡化技术的发展，海水对人类生存的意义日益重大。因此，可以说海水本身就是一种重要的资源。

4.海洋可再生性能源。广阔的海洋及近海海域中蕴藏有丰富的海洋可再生性能量资源，如潮汐能、潮流能、波浪能以及海洋风能、温差能等，资源量十分巨大，而且取之不尽、用之不竭。对这类能源如能有效地予以控制和利用，将会极大地造福于人类。

（二）我国的海域资源

第二节 海域的利用方式及其分类

一、海域利用的主要方式

海域的利用是人们根据海域的区位、资源与环境状况所进行的开发利用活动。人类对海洋的利用，经历了由单一到综合、由平面到立体的发展历程。如今，随着科技的迅速发展，出现了大批新兴海洋产业，人类对海洋的利用方式越来越多，对海域利用的程度不断深化，可利用的海洋资源与空间日益广泛，海洋的价值和功能发挥得愈益充分。目前，人们对海域的主要利用方式有以下几种：

（一）渔业捕捞。是指利用船舶和网具捕捞海洋中的生物资源，分为远洋捕捞和近海捕捞。这是人类利用海洋的传统方式之一。

（二）海水养殖。是指利用水体和海床人工培育和饲养并收获具有经济价值的海洋生物，如鱼类、贝类、藻类等。

（三）工矿业开发。主要指海洋盐业与海洋矿产开采、油气开发及海水综合利用等。

（四）港口建设和海上交通运输。港口建设指供船舶停靠、进行装卸作业、避风和调动所进行的设施建设；海上交通运输是指为船舶航行以及建设跨海或邻海桥梁、公路等以交通为主要目的而对海域所为的利用。

（五）旅游娱乐。主要指利用海面、水体等进行游泳、潜水和快艇、帆板、冲浪等海上娱乐活动。

（六）海底工程。这是自二战结束以来产生的一种新型利用方式。目前，利用海底的工程建设主要有海底电缆、输油管道、海底隧道及海底仓储等。

（七）陆源污水、倾废的排放。即海域可以作为陆地污水、疏浚物和固体废弃物等的排放和倾倒场所。由于这种使用有害于海洋环境，因此各国法律上均对其规定有严格的限制措施。

（八）围海与填海造地。围海是指出于特定目的，将某一片海域用固体物质围筑起来，使之形成独立于海洋的一宗水域；填海，是指用固体物质将某一片海域填平，使之成为陆地，此为一些陆地资源匮乏的国家或地区向海洋索要土地，以扩大其陆地生存空间的重要途径。

（九）海洋再生性能源的利用。指利用潮汐能、潮流能、波浪能、温差能等海洋再生性能源造福于人类的各种活动。

（十）其它利用方式。如利用海域修筑海上机场与海上城市、进行科学试验及军事利用等。

二、海域利用方式的分类

海域利用的方式丰富多彩，除可根据用途的不同作上述划分外，还可依据其他标准，对其进行多种不同的分类。

（一）排他性用海和非排他性用海

这是以利用海域的活动是否具有独占性、排他性为标准而作的分类。排他性用海，是指海域使用者对某一特定海域内享有独占性、排他性权利的用海，如海水养殖、海底采矿等；非排他性用海，是指海域使用者在使用某一海域从事特定活动时，不排斥他人亦享有在该海域从事特定活动的权利，渔业捕捞、海上航行等为其适例，在同一海域上可以同时并存数个捕捞权、通行权主体。

这种分类的法律意义在于：其一，《海域使用管理法》调整的用海活动仅限于排他性用海。该法第2条第3款规定：“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。”第3条第2款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第52条规定：“在中华人民共和国内水、领海使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本法有关规定办理临时海域使用证。”因此，海域使用者根据《海域使用管理法》的规定获得了海域使用权证或临时海域使用证，也就获得了排他地占有、使用、开发某一海域的权利。其二，不同的用海，用海人所享有的权利的性质不同，国家、海域使用人及其他人在海域使用与管理中的权利义务关系亦不同。

（二）公益性用海与经营性用海

这是根据用海活动是否以营利为目的而作的划分。公益性用海，是指以实现公共利益及其他非营利性目的的用海活动，如国家自然保护区用海、科研用海和军事用海等；经营性用海，是指以获取经济利益为目的的用海活动。在用海实践中，经营性用海占绝大多数，《海域使用管理法》所规范及本文所研究的亦主要是经营性用海。

这种区分的法律意义在于：其一，在海域使用管理中，公益性用海优先得到保障。如《海域使用管理法》第30条第1款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”其二，在取得方式上，公益性用海一般只有行政许可一种取得方式，而经营性用海则有行政许可、招标及拍卖等多种取得方式。其三，二者在海域使用金的缴纳上有所不同。根据《海域使用管理法》第五章的规定，海域的有偿使用制度主要针对经营性用海，而公益性用海则可以免缴或减缴海域使用金。

（三）保护性用海、开发性用海与破坏性用海

这是以用海活动对海洋资源和海洋环境的影响不同为标准而作的区分。所谓保护性用海，专指能对海洋环境与生态平衡起到保护作用、有利于海洋产业可持续发展的用海，如海洋自然保护区用海。所谓开发性用海，是指以捕捞、开采、利用海洋生物与非生物资源为目的的用海，其利用的是海洋资源与能源，会不同程度地影响海洋资源和环境，但只要采取一定的措施，海洋的自然属性尚有可能恢复。破坏性用海，指严重影响或完全改变海洋自然属性的利用，一般指填海和围海。[9]特别是填海，其对特定海域利用的过程，同时亦是海域消灭的过程，因而对海洋环境影响极大。目前，世界上许多国家都认识到了填海造地的副作用，并采取一定的措施对之加以控制。

这种区分的法律意义主要是：其一，国家可以根据各种用海方式对海域资源与环境的影响，分别采取鼓励、保护或限制的政策和相应的管理措施，以便在符合海洋经济可持续发展原则的前提下促进海域资源的利用；其二，为海洋功能区划的制定提供参考。

（四）单项用海与综合用海

这种划分的依据是同一海域中是否存在多种利用方式。所谓单项用海，是指以单一的方式使用某一海域的用海活动，如单纯的海水养殖或渔业捕捞；综合用海则是指同一海域中存在多种用海方式的情况。就同一海域，若通过科学合理的安排，对水面、水体、海床和底土的利用活动可同时进行而互不干扰。如水面可以通航，水体和海床可以养殖海产品，海底可以铺设管线或管道等。单项用海通常为平面用海，而综合用海即所谓的立体用海。

这种区分的法律意义在于：单项用海涉及的关系和法律问题较为简单，综合用海则较为复杂；综合用海可以增加海域的利用效率，充分发挥海域的功能，同时，也为“海域区分使用权”理论和制度的构建提供了实践支持，但这种区分使用对技术手段和管理水平的要求也较高。

（五）再生性用海与非再生性用海

这是以所利用的海洋资源是否可以再生为标准而作的划分。所谓再生性用海，是指所利用的资源或收益的对象能够再生的用海类型，如海水养殖、捕捞及再生性能源的利用等；所谓非再生性用海，指所利用的海洋资源具有消耗性而不可再生的利用类型，典型的为海底油气、矿产资源的开发。

这种区分的法律意义在于，国家对二者所采取的管理政策不同。对海洋非再生资源的开采利用，国家除征收海域使用金外，还要征收海洋资源税和资源补偿费，而对利用海洋再生性资源和能源，基于海洋经济可持续发展的原则，国家一般只征收海域使用金，且可在符合一定条件时予以减免，以资鼓励和保护。

第三节 海洋利用与海域权属制度的发展历程

一、海洋利用的历史分期与海域权属制度的产生和发展

广袤无际的海洋，其面积约占地球表面总面积的71%，它不仅是人类生命的摇篮、五洲的通道，也是资源的宝库。但在历史上，人类对海洋的认识、开发利用和相关的制度建设远远晚于陆地。人类对海洋的利用和海域权属制度的萌生、发展可大致分为以下三个阶段：

（一）15世纪末以前：舟楫之便，鱼盐之利

在远古时代直至15世纪末这段漫长的历史时期，由于人们对海洋的认识的局限和海洋技术与设备的落后，决定了人们利用海洋的活动主要限于海水制盐、近海捕捞与短途航行等，海洋利用的主体也主要是沿海地区的居民。虽然在后期，一些航海业较为发达国家和地区通过海上航运进行的海外贸易活动有所发展，但直到15世纪末，各国的航海活动的航程均极为有限，只是从本国海岸出发的就近航海，亚洲与欧洲之间并未沟通海上航路，亚洲人或欧洲人都没有直航美洲或大洋洲，更没有开通全球性的航路，海外贸易也没有形成规模。因此，靠海吃海和就近航海的实践，使人们对海洋形成了“鱼盐之利，舟楫之便”的认识。

此一时期，没有领海与公海的划分，人们对海洋的利用也尚未形成权利意识，更无法律规范的调整，对海洋及其资源的占有、利用行为，皆依自然权利的观念为之。

此一时期，由于航海业和商业的发展，部分国家开始主张对近海海域行使与土地相同的主权。1618年，英国学者塞尔顿发表了《闭海论》，主张英国对其周围的海洋有占有和控制的权力。其后，这种主张逐渐得到公认，18世纪初荷兰法学家宾刻舒克又提出了著名的“大炮射程规则”，受此影响，近代国际法上初步确立了领海主权制度。[10]不过，在海域的私权制度上，各国法律并无多大建树，无论是民商法典还是单行法上，都鲜有涉及海域所有与使用制度的规定。人们对海域的使用情况，与早期相比并无实质性的发展和变化。

（三）20世纪初至今：蓝色国土，生存空间

20世纪尤其是其中后期以来，随着对海洋及其资源价值认识的逐步深化和科学技术的迅猛发展，海洋对各国的战略意义和经济意义日益重大，沿海各国对海洋及其资源的重视程度空前提高，对其控制和利用的强度与深度不断拓展。相应地，涉海的法律制度也得到了加强和完善。现代社会，人们对海洋的利用和法律制度建设的特点表现在以下几个方面：

第一，沿海国家对其近海的主权获得国际法的确认，“海洋国土”的概念出现。20世纪初，各沿海国家纷纷将本国沿岸海域划分为领海、大陆架和专属经济区，作为本国的管辖海域，并对其领海拥有与领土相同的完全主权。但在第二次世界大战以前，国际法上仅承认沿海国只有狭窄的3海里领海，领海以外就是公海。1958年联合国第一次国际海洋法会议通过的《领海与毗连区公约》、1982年第三次国际海洋法会议通过的《海洋法公约》，先后对沿海国家的主权海域与管辖海域的范围和在领海、毗连区、大陆架和专属经济区内的权利作了