对我国实施区域差别政策的评价与建议(1)论文

论文摘要：有不少人认为，西部地区之所以落后，是因为西部不仅生态环境恶劣、交通不便、人才匮乏、资金短缺、体制落后，而且开放程度低、政府效率低、社会治安差、市场秩序乱，更重要的是西部人思想保守、观念落后。西部人并不讳言上述状况，但西部人似乎更强调另一点，即国家对西部的优惠政策不够制约了西部地区的经济发展。

论文关键词：区域差别政策；评价

一、实施区域差别政策的必要性 区域差别政策是国家对国内一部分地区实行某种政策优惠，一部分地区不实行这种政策优惠，其实质是国家运用政权的力量将一定的经济利益让与某些地区，以促进这些地区的经济发展。就实质而言，区域差别政策是一个国家立足于客观存在的区域差异，通过政府所制定的旨在实现区域之间协调发展的宏观经济政策。

区域差别政策与市场经济制度可以并存，这不仅在理论上成立（通过市场缺陷与政府干预的作用可以充分论证），而且已由我国的经济特区和东部地区20年来的发展和大多数市场经济国家的实践得到证实。当今欧美发达国家和许多发展中国家，都曾经普遍实施过或正在实行着区域差别政策，并且取得了令人瞩目的成效，积累了大量可供借鉴的成功经验。

现在，很少有人否定中国日益扩大的地区差距和这种差距可能给社会的稳定所带来的严重后果。争论的焦点不在于要不要解决地区差距问题，而在于怎样解决地区差距问题。

总结大量的研究成果，分析地区差距扩大的原因来看，地理位置、自然环境条件等的确是造成地区差距的重要因素，但最大的原因还是在于国家的区域发展政策。在改革开放的头二十年，国家在区域发展的问题上，采取了优先发展沿海地区的战略，为沿海地区提供了其他地区无法分享的种种优惠政策，这些作法对环境条件方面本来就有利的沿海地区是锦上添花，与此同时，对落后地区的雪中送炭却被忽视了。

沿海地区经济上的飞速发展加大了它们与内地之间业已存在的鸿沟，加剧了地区之间的差距和不平等。“解铃还需系铃人”，由于过去的差别政策而扩大的地区差距，最终还得主要依靠差别政策的纠正来解决。

在过去，政策可以使这种差距朝某一个方向变化，它也应能在将来使这种差距朝另一个方向转变，这取决于国家采取什么样的区域发展政策。 有些人认为，现在搞市场经济了，政府不应再干预经济的发展，中国加入WTO了，也不应该再实行地区差别政策。

然而，其他市场经济国家的经验已经证明，市场本身如不加以限制只能扩大地区差距而不是缩小地区差距，没有任何国家会放手让市场来决定地区的发展，政府在促进地区均衡发展时进行必要干预是不可避免的。其他国家在解决落后地区经济发展问题上的普遍政策实践也证明，WTO原则并不影响一个国家内部实行的地区差别政策。

中国西部地区既是经济欠发达地区，又是少数民族分布最多的地区，也是我国现有贫困人口最集中的地区，还是与周边国家接壤最多、边防线最长的地区，更是资源最丰富、开发潜力最大、对我国二十一世纪发展影响最大的地区。对于这样一个地区的发展问题，国家应该在宏观政策指导上有别于其他地区，这是显而易见、顺理成章的事情，千万不可采取“一刀切”的办法。

因为“一刀切”实际上是一种最简单、最不用动脑子、可以不负责任的工作方法，是违反我党实事求是思想路线和马克思主义本质原则的作法，是一种官僚主义、教条主义、本本主义和党八股式的工作作风。马克思主义的精髓和灵魂，就是具体问题具体分析、具体对待。

没有区别就没有政策，既然西部地区的客观情况和发展层次不同于其他地区，那么，中央对于西部地区的政策也就应该不同于其他地区。

二、对我国区域差别政策实施情况的评价

（一）政策的力度问题 大多数人认为，之所以外资、东部投资不愿西进，是西部投资环境不好“若的祸”，与东部地区相比，西部地区不仅生态环境恶劣，交通不便，生活贫困，人才匮乏，体制落后等，而且开放程度低，政府效率低，社会治安差，市场秩序乱等。西部人并不讳言上述状况，但西部人似乎更强调另一点，即国家对西部的优惠政策不够导致西部对外资和东部投资缺乏吸引力。

在８０年代初开始实施的发展战略中，沿海地区同内地之间形成了很大的政策落差。这种落差，在沿海地区特别是在特区造出一片政策洼地，吸引各种资本和生产要素向这个洼地集聚，从而使东部获得了超常的发展。

现在我国经济、政策、体制等背景都发生了重大变化，但资本的趋利本性并没有变。西部要形成对各种资本的吸引力，同样需要构建出这样的政策洼地。

如果仅仅把东部现行的政策搬到西部，一律平街，没有落差，那么各种资本为什么要去西部投资呢？各种资本为什么要留在西部而不向利润高的东部转移呢？不可否认，最近几年来国家已经陆续出台了一些向西部地区倾斜的优惠政策，这些政策对于促进西部地区的经济发展已经发挥了和正在发挥着积极的作用。但是，在国家当年给予东部地区的很多优惠政策还在继续发挥作用的情况下，如果给予西部地区的倾斜政策缺乏足够的力度，不能在西部构建出一个政策洼地，那么，向西部倾斜的格局就不可能真正形成，国内外的资金、技术将很难在短时间进入西部。

西部开发三四年了，除了国家在西部地区的财政投资有了较大幅度的增长外，外商和民间资本在西部地区的投资并未出现大幅度的增长。与此相反，包括西部地区在内的其他省区市的资本还在继续向东部发达省市流动。

据2003年02月11日中国宏观经济信息网报道：上海吸收外省区市投资的“胃口”越来越大，上海市工商局发布的最新统计数据显示，2002年全国各地在沪投资总额达到506.5亿元，同比增长84.6%，平均每天有1.3亿元外地资本流入申城，工商部门的统计表明，2002年外省区市在沪设立注册资本100万元以上的全资或控股企业6427家，注册资本总额达到546.4亿元人民币，其中外省区市出资部分为506.5亿元，同比分别增长38.5%、72.5%和84.6%。也就是说，现在的政策力度还不足以改变中西部地区的资金继续向东部发达省市流动的趋势，更不用说吸引东部资本到西部投资。

因此，国家的西部大开发政策，不在于政策出台了多少，最根本和最要害的关键还在于这些政策的优惠和倾斜度或者说力度有多大。这种政策定位即政策的倾斜度、力度、优惠条件不应该是修修补补、缩手缩脚的，而应使企业、人才、资金、技术的投入所能享受的待遇、所能得到的效益、所能发挥的作用，高于或起码不低于其在东部投入的待遇、效益和作用为准。

也就是说，要使各地的企业、资金、技术、人才对西部的投入所得的收益与其所冒风险之比高于或至少等同于其他地区。如若达不到这样的政策力度，则一切动听的语言、口号、空头许愿都无济于事；而所谓的政策也不可能扭转大局，西部的赶超也终将会落空或流产。

因为，东部地区无论是投资的软环境方面，还是在硬环境方面都比西部地区要好得多，即使没有什么优惠政策，在“市场”的自发调节作用下，资金等各种资源也会往那里流。相反，西部开发的政策在很大程度上是“逆市场”调节的，也就是说和市场调节的着力方向是不一致的，有点像“逆水行舟”，政策的作用在很大程度上会被反向的市场调节作用抵消。

只有当政策力度超过至少是等于逆向的市场调节作用时，向西部倾斜的格局才可能真正地形成。现在西部地区除矿藏资源外几无优势，区位、市场、产业、人才、基础设施等等尽皆劣势，要想在东部继续保持增长优势的政策框架下实现增长超越几乎是不可能的，只有采取比当初沿海地区倾斜政策力度更大、刺激力更强的倾斜政策，西部的加快发展才可能启动起来，实现真正的西部大开发。

（二） 2010 拓宽利用外资渠道”中提出要“优先安排西部地区项目”，“ 优先支持对西部社会经济发展具有长远意义的环保、农业开发、基础教育、卫生、水利等领域的项目”，这里的“优先安排”、“优先支持”没有明确由谁来优先安排，安排给哪些地区，没有做到“优先安排”怎么办，有无惩罚，谁来追究责任等等…… 政策的规范性、系统性和权威性问题 到目前为止，社会各界一直期待的《西部开发法》迟迟没有出台，比较系统的文件是《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号）、《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发[2001]73号）、“”[2002]10中央办公厅和国务院办公厅印发的《西部地区人才开发十年规划》，还有就是《中华人民共和国和国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景目标纲要》中对于西部开发政策的概括性阐述。 在西部开发的政策方面，更多更主要的是中央各个部委以“通知”和“意见”的形式各自出台的一些分散的、零星的政策，如：财政部、国家税务总局、海关总署《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》，国家经贸委、国家发展计划委员会、外贸部《中西部地区外商投资优势产业目录》，国家税务总局的《关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按百分之十五税率征收企业所得税的优惠通知》，科技部《关于加强西部大开发科技工作的若干意见》，国家环境保护总局环发[2001]4号文《关于西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》，《国家开发银行关于支持实施西部大开发指导意见》和《国家开发银行关于加大对西部地区项目开发工作力度的指导意见》，中央宣传部、中央文明办、教育部联合发出的《关于进一步做好“西部开发助学工程”实施工作的通知》、农业部的《关于加快西部地区特色农业发展的意见》等等。

还有一些政策信息是通过各部门领导的一些讲话来体现的。如国家计委副主任于广洲在西部疾病预防控制项目建设启动会上公布，中国将投入八亿元人民币国债，在西部十二个省区市以及东部和中部四个享受西部政策的地区启动疾病控制项目；教育部和国家留学基金管理委员会与云南、贵州、四川、重庆、及新疆生产建设兵团正式签约启动国家公费出国留学选派特别项目；交通部办公厅主任姚明德宣布，“十五”期间交通部每年投入2亿元，重点支持西部地区交通科技攻关，集中力量攻克一批对西部地区交通发展具有重要意义的重大技术难题；国土资源部将对西部地区国土资源开发利用采取八项优惠政策措施；科技部提出的西部地区将在科技领域享受5项国家优惠政策等等。

这些由行业部门各自出台的“意见”和“通知”，由于没有经过法律上的认可程序，缺乏法律约束效力和权威性。尤其是主管部门领导以讲话的形式发布的政策信息，给人的感觉是既缺乏稳定性和可靠性，也缺乏规范性。

同时，这些政策出自多个行业部门，不仅缺乏相互之间的配合，而且给政策的执行增加了一定的困难。

三、对实施区域差别政策的建议为加强区域政策的制定，加强对经济活动的干预，保证区域政策的有效实施，许多国家都设有专门的针对落后地区开发的区域经济管理机构。这些管理机构，除负责制定有关政策和进行区域管理外，还负责制定地区综合开发计划、筹措开发资金和进行基础设施建设。

1933年，美国政府根据“新政”中的有关法案所成立的“田纳西河流域管理局”就是一个直属联邦政府的、拥有对该流域经济活动进行直接干预的权力较大的政府管理机构。1950年，意大利政府在其南方的开发建设中，专门成立的“南方公共事业特别工程基金局”也是一个管理协调机构。

1984年该局的使命完成后，意大利政府又设立了促进落后地区经济社会平衡发展的新的特别干预机构——南方发展促进公司及其他有关促进公司。德国从联邦政府到地方各级政府都没有专门负责区域政策的委员会。

从80年代开始，巴西政府也先后在落后的东北部、中西部和亚马逊三个地区设立开发署、专司落后地区的经济开发和管理。 中央领导在不同场合谈到西部大开发时，均表达过同一声音：西部大开发不可能一蹴而就，需要一代人甚至几代人的共同努力，是一项长期的工程。

要完成这样一项长期的工程，就出自多门的政策不仅缺乏相互之间的配合，而且给政策的执行增加了一定的困难。 为保证有关政策的落实，保持政策的稳定性和连续性，许多国家都把解决地区差距的区域政策上升为法律法规，通过法律法规的形式体现出来。

如德国《联邦基本法》规定，联邦各地的发展和居民生活水平应该趋于一致。《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍的发展。

《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资（各出50％）对落后地区的开发给予补贴。60年代以来，美国政府也通过制定一系列法案来解决地区差距，促使区域经济均衡发展，如1961年制定了《地区再开发法案》，1962年制定了《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》，1964年制定了《经济机会法案》，1965年制定了《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》等。

从某种意义上讲，我国的西部大开发能否达到预期目标，在相当大的程度上取决于中央政府以及各级地方政府的政策设计能力和设计水平。中央政府应从管理、计划、财政、税收、金融、科技教育、生态环境、法制保障等多方面综合考虑，尽早出台较为系统规范的政策体系及配套的实施细则，并 ???“” 12“”1996317725.86123765 20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策（当时的利润税率为28％－36％），以鼓励企业家向南方投资。

美国联邦政府为鼓励资本向落后地区流动，还专门扩大了州和地方政府的税收豁免权。同时，美国还实行能自动调整地区收入差距的累进税制。

法国则在洛林、诺尔一加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这两个地区投资办厂创造就业机会者，除3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税各种社会杂税和分摊。 为了调动西部开发主体的积极性，吸引资本到西部投资，推动西部地区经济的发展，国家就必须坚定不移地实行差别税率政策。

西部开发的最初年到年，中央应对西部实行全面的税收优惠政策，税收优惠幅度不仅要低于全国平均水平，而且要低于沿海特区最初发展的水平。目前，虽然国家已经给予了西部地区一些税收优惠政策，但这些税收优惠政策所减免的大都是所得税，此税属地方税种，西部省份的各级财政普遍吃紧，有条件的地方政府早已通过先征后退的办法这么做了，而那些很穷的地方，给了它这个政策它也未必减得起。

因此，税收优惠政策还应考虑从减免中央税比如增值税上做文章，可将中央对西部的增值税及分享比例实行“区域化”，即对西部的经济最弱省、经济次弱省、一般省，实行不同的增殖税率和分享比例。 参考资料： 陈耀.国家中西部发展政策研究[M].北京：经济管理出版社，2000. 赵英兰，纪鹤.国外解决地区差距的宏观政策[EB/OL].Http//www.3idea.com/jryw/jryw01112119.htm，2001-11-01 陈国阶.西部开发战略定位及其基本开发思路[J].山地学报，2001，18

(5). 张可云.区域经济关系前景与区域制度建设 [EB/OL]. http://www.macrochina.com.cn/zhzt/000074/001/20010618009129.shtml，2001-06-18