经营城市：实行经理制如何？论文

论文摘要：城市需要通过经营来获得最大限度的发展，城市政府作为经营城市的主体，有必要借鉴发达国家的先进经验，引入市场竞争机制。实行城市经理制是一种有益的探索。

论文关键词：城市管理 经营城市 城市经理

一、从城市管理到城市经营 城市实际上是一笔巨大的资产，如何使这笔资产获得最大限度的利用和增值，各国城市政府都在不断探索新的经营管理模式。经营和管理在英文中其实是同一个词（manage），但我们所说的城市管理与西方国家所说的城市管理并不是一回事，在西方国家，城市管理者更多地是思考怎样经营好城市，增强城市竞争力和吸引力，提高居民生活水平。

与许多欧美国家地方法人制度相比，我国则主要体现为垂直分级管治的政治治理方式，“管理”味道过浓，“经营”思想不突出。 其实西方发达国家的城市发展中也经历了一个从管理到经营的过程，随着城市经济学的兴起，城市经营思想才逐渐为城市治理者所接受，经营模式也越来越趋于完善和成熟。

比如在城市化发展较早的英国，其城市基础设施除了国家开发建设外，还大量地采用了公私合营方式进行，到20世纪60-70年代更进了一步，城市国有资产整体性地向私人出售，很多公共服务都社会化了，后来产生的BOT城市建设方式则更明确地显示了城市经营特点。之后法国、美国、日本、意大利等国家在城市基础设施投资融资方面也进行了许多有益的尝试，形成了不同的模式。

当前世界又兴起“企业化城市政府模式”，这种模式的实质就是政府以企业家的角色来管理、开发城市，把整个城市作为资产进行有效整合，以达到国有资产保值增值并发挥最大效用的目的，应该说这种管理模式基本上涵盖了城市经营的理念和本质。从我国来看，城市经营概念的雏形大约兴起于80年代中后期，90年代以后，国内一些大城市相继在城市建设和管理中探索出了“以路带房”、“基础设施建设带动旧城改造”、“市政设施专营权有期限转让”、“发行城市建设债券”等做法，进一步从理论和实践上肯定了城市经营的理念，现在则掀起了一股经营城市的热潮。

从城市管理到城市经营体现了一种思维的变革和城市建设手段的前进，因为经营比管理更多地体现出一种市场眼光。城市经营与城市管理相比有这样几个进步性转变：一是变城市基础设施无偿使用为有偿使用。

过去人们对城市这一特殊资产关注是不够的，对于城市公共基础设施更多地认为是政府拿纳税人的钱来兴建，当然应给纳税人无偿使用。这种观念从理论上说并不错，但在实际管理中很容易导致城市资产管不好和流失。

用经营的眼光来建设城市，实际上是使城市建设由单纯投入变为经营投入，从而有利于城市的有形、无形资产得到升值和城市品位的提升。二是变“等钱开发建设”为“借力开发”。

传统城市建设中等钱开发是一种被动性管理方式，具有很强的滞后性，很多基础设施多为事后修修补补。而借力开发经营则带有主动性、超前性和滚动发展性。

三是变城市规划纯“技术规划”为“社会经济规划”。长期以来，我国城市规划大多以工程技术、建筑艺术为出发点，对规划的社会化、经济化以及可持续发展缺乏足够的重视与体现。

通过城市经营，使城市规划体现经济效益、社会效益和环境生态效益相结合，充分发挥城市规划的掘富、致富功能。

二、谁来经营城市？ 完整的城市经营应包括三个要点，即谁来经营，经营什么，如何经营。毫无疑问，作为城市治理主体的政府应是城市经营的主体。

但问题是，政府能象企业一样搞经营吗？的确，有很多理由表明，政府和企业是两种完全不同的组织制度，我们也一再强调政企分开，政府不能插手企业的事，有人认为，如果政府回到经营者的位置，则政府既当裁判又当运动员，显然是一种改革的倒退，容易引发一系列风险。事实是不是如此呢？ 关于政府经济角色的争论，从经济学诞生之日起就没有停止过。

从亚当·斯密“看不见的手”到凯恩斯经济干预主义，再到弗里德曼新货币主义、拉弗尔供给学派、科斯产权学派、布坎南的公共选择学派等，政府的经济角色几经变换。1965年一个叫蒂伯特的人从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用。

他研究发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的，只要经济要素能自由流动，政府之间特别是城市政府之间就会产生竞争。有竞争就会使政府象其他经济组织一样（比如企业）改进效率。

他认为政府其实与一般的公司并无本质区别，城市公共产品同一个企业提供的产品只是公共程度上的差异而已。国内外一些大型社区的实践也证明（如英国迪斯尼社区），在竞争的市场环境里，城市是完全可以企业化经营的（社区相当于一个小城市政府）。

其实从上世纪80年代的一系列改革开始，我国城市政府就开始了市场化转变（经营城市本身就是这种改革方向的反映）。由于越来越多的资源市场化配置使得政府在资源分配中的作用越来越弱，加之分税制改革，地方政府有了相对独立的财权，我国地区间特别是城市间的竞争就日趋激烈。

在我国一些发达城市、开发区，以政府为主导围绕资源、项目或开发商而展开激烈的竞争早已成为普遍现象。 越来越多的事实表明，政府企业化经营不仅可能而且必要。

当然，笔者所指企业化经营并不是主张城市政府象一般的企业参与其辖区内的市场竞争，而是着重强调两方面：一是城市政府应借鉴企业的运行机制（包括组织制度），提高工作效率；二是城市政府并不是普通的公司，而是一个特殊的企业，其角色其实好比一个球类联赛的组织者，虽然自己不是赛场里（本辖区内）的运动员，但却是另一场比赛参赛者（城市间的竞争）。为了同其他联赛（其他城市）竞争，它必须保证比赛的公正，必须有足够大的市场，必须吸引到高水平的运动员(企业)。

否则就不可能通过吸引观众而赢利。运动员和观众（居民或投资者）在不同的联赛（城市）之间流动——用脚投票。

因此，只有那些善于经营城市的政府，才能使自己的城市获得更大更足的发展。在这方面，一个城市的市长更应像一个企业家，他并不拥有企业，他只是被董事会雇佣，通过经营活动使股东利益最大化。

所以城市经理（市长）必须是专业人士，要懂经营管理，并且要改变现行城市管理理念和管理模式，更多地体现出经营执行能力，推动城市现代化发展，而不仅仅是政务官。

三、如何经营？西方国家城市经理制的实践 城市经营有很多模式可供选择，各国国情不同，所走的道路也千差万别，但有一些基本的东西却是相通的，既城市作为一笔巨大的资产，是需要通过经营来获得发展壮大的。笔者建议我国在经营城市中，不妨借鉴西方发达国家经验，实行城市经理制。

所谓城市经理制，其核心思想就是城市政府组建成一个类公司机构，有董事会、监事会、经理层，进行企业化运作，城市首长象企业经理一样来经营城市。 城市经理制作为一种城市经营管理的有效模式，始于美国19世纪末期。

19世纪前的美国一直实行的是强议会弱市长式的城市政府构架，市长只是礼仪上的行政首脑，且任期相当短。由于议会并不负责日常性事务，大量的经营管理活动由互相独立的部门分头进行，适者生存的社会达尔文主义使城市陷入半无政府主义状态，这种“弱市长”政府越来越无法适应不断发展的城市管理需要。

19世纪末，美国企业开始蓬勃发展，企业制度的创新启发了人们，专业经理制度被引入城市管理，按企业管理的模式进行城市管理成为城市管理改革的方向。在城市经理模式设计中：城市政府组建成一个大公司，市民相当于股民，居住在某城市相当于购买了该城市公司股票；城市议会相当于董事会，由全体市民选举产生，市长是议会的一员，作为议会的代表相当于董事长；城市经理则是由议会推选出来的专业人士担任，相当于公司的总经理。

议会主要负责立法和大政方针的制定，具体执行的则靠城市经理，市长代表城市公司对外，主要负责礼仪方面的事务。在随后的100多年中，美国又兴起了多次的城市经营管理改革，但其总的方向都是逐渐向经营城市、增加城市竞争力为主要目的的企业经营制度转化，不断完善城市经理制。

这种经理制管理模式在美国城市现代化发展进程中起到了重要的作用，在美国的城市里，居民象城市公司的股东，采取用脚投票的办法，哪个城市税制好、基础设施完善就向哪个城市“移民”，迫使各个城市拼命发展高水准的公共设施，提高服务水平，从而也使美国成为以最低成本，建成最发达的制度和公共基础设施的国家。 由此可见，城市经理制只所以能在城市建设中起到巨大的作用，源于其制度设计上的几个特点，一是政府实行企业化管理，克服了传统层级式官僚体制所造成的低效率、高成本运作弊端，二是“民主集中”所蕴藏的政治潜力。

城市经理由议会聘任，行政管理权相对集中于受过专门训练的专家之手，有利于实现专家治市（集中统一）；而议会由全体选民选举产生，在议员中较均匀地分布市政决策权力，使得市民们通过选票间接地参与市政决策过程（分散决策）；三是市场竞争机制得到很好地发挥。当然，由于政治、经济体制的不同，我国实行城市经营经理制会表现出一些不同的特点，但在城市政府必须改进效率、通过市场化手段来加强城市建设这一点上是相同的。

从我国的政权组织形式来看，要想实行美国式的地方政府经理制是不太现实的，但是我们可以探索适合国情的方法，比如成立城市经营公司，由市长兼任经理。市长兼任经理便于从全局的高度来经营城市，因为所谓市长，首先是一市之长，他的第一责任无疑是抓好城市本身。

作为市长，必须具有经营城市的思想，如果市长的兴趣不在经营城市，那么这个城市就会因疏于管理而荒废，而脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。或者也可以聘请专家来负责城市经营，但必须赋予城市经理以实在的经营权力。

四、我国实行城市经理制的现实条件 实行城市经理制，起码得具备三个条件，一是城市必须有自己的“产品”；二是有相对独立的财权；三是要有相应的顾客（或者说市场）。始于20世纪

80、90年代的一系列改革，特别是其中三次重大改革，使得我国基本上具备了实行城市经理制的可能。 一是城市房地产改革使得我国城市拥有了自己的且有权处置的资产，如果把城市看作一个企业的话，则该企业因此拥有了自己的“产品”，不是名义上的产品，是真实的产品，是自己可以处置和支配的。

在1990年以前，我国城市的土地和住房是没有产权的(全部属于国家)，用地用房单位只有使用权，不能进行变卖流通。90年代先后进行的城市房地产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。

由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。当然房地产只是城市经营的一部分内容，真正意义上的经营城市，主要是经营形成城市空间和城市功能的几类资源，大致可分为以土地为主的自然资源、人工资产（如基础设施）、企业资源（含品牌、人力资源等），人类文化遗产、制度资源（行政资本资源）等。

这些资源（资产）开发潜力巨大，而且关联度极强，需要统一规划，统一开发和统一经营才能够起到综合平衡发展的效果。随着改革开放的不断深化，特别是国有资产管理体制的改革，地方城市政府对这些资产已逐步拥有处置权，能用于经营的产品越来越多。

二是1994年的分税制改革使地方政府第一次取得了独立的财权（或称剩余权）。这一改革使中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。

地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。 三是始于1980年的改革开放使城市政府拥有了第一批“顾客”，特别是随后的市场经济建立，城市政府的顾客越来越多，面也越来越广。

本地、外地乃至他国商家的进入使得竞争性的土地市场、投资环境市场等得以迅速形成。特别重要的是外来的“顾客”具有较大的流动性，他们随时准备用脚对不同的城市政府进行“投票”。

将城市政府看作一个具有自己独立利益的经济实体，一个以经营城市为目标的企业，不仅仅是一种城市管理改革，更是经济改革的一大创举，它的产生不是人们心血来潮，而是有着市场经济发展的内在原因。当然实行城市经理制会有许多现实上的困难，但这并不妨碍我们对这一模式的研究和探讨。

参考文献：

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