改造和振兴东北老工业基地的思路和建议(1)论文

内容提要：改造和振兴东北老工业基地，要适应新的历史条件、经济形势和国内外环境变化，采取新的思路和措施；要从区域经济繁荣的角度出发，把东北建成我国新的经济增长极；要从促进社会发展、增加就业和提高居民生活水平出发，推动老工业基地的调整和改造；要加强战略分析和长期规划，重新评估东北地区的发展条件；要建立良好的政策环境，鼓励和引导民间和外部资本在老工业基地的结构调整和产业转型中发挥作用。论文关键词：老工业基地 改造和振兴 东北 东北老工业基地的问题浮现于上个世纪80年代中后期。

多年来特别是近年来，为解决东北老工业基地在发展和改革中形成的不断加深的体制性和结构性矛盾，中央和各有关方面采取了一系列的政策措施，包括实施债转股、加大技术改造力度、实行政策性破产和进行社会保障制度改革试点等。这些政策的实施，有力地推动了东北地区的国有企业改革，显著地改善了东北地区的经济运行状况。

目前，东北地区一批大中型国有企业先后完成了主辅分离、下岗分流、资产重组、上市融资、技术改造、分离企业办社会等改革任务，一些资源性城市和地区也初步完成了产业转型和接续产业的发展，整个地区的经济开始扭转长时期徘徊不前的局面，出现了新的增长。 但从总体上看，东北老工业基地改造和振兴的任务仍然十分艰巨，所面临的矛盾和问题依然相当突出。

主要表现在：煤炭、石油、木材、铁矿等资源日趋枯竭，传统工业的优势地位逐渐丧失，新的市场压力在逐步增强；国有企业负债率普遍较高，投资能力严重不足，更新改造资金缺乏保障；重工业为主、传统产业比重大和国有经济占主导地位等结构性问题依然突出，民营经济发展面临许多困难；新增就业机会少，贫困人口数量多，社会保障压力大；许多历史遗留问题和欠账仍然较多，经济增长的基础还很不牢靠等。 党的十六大提出：要“支持东北等老工业基地的调整和改造，支持资源开采为主的城市和地区发展接续产业”；温家宝总理2003年三次到东北考察，并发表了重要讲话。

东北老工业基地的改造和振兴迎来了新的重大的历史机遇。东北老工业基地的改造是一项综合的系统工程。

改造和振兴东北老工业基地，必须在总结和吸取以往经验和教训的基础上，适应新的历史条件、经济形势和国内外环境变化，采取新的思路和措施。

一、东北老工业基地改造的新思路 第一，要从区域经济繁荣的角度出发，将东北老工业基地建成我国新的经济增长极。改革开放以来，沿海地区经济快速发展，形成了珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区等经济增长极。

在21世纪头20年的战略机遇期，要实现全面建设小康社会的宏伟目标，经济必须继续保持快速稳定的增长。这既要继续依靠原有快速增长地区的支撑，又需要新的地区带动。

东北老工业基地自然条件较好，生态容量较大，工业基础雄厚，基础设施较为完善，科技实力较强，文化和教育水平较高，发展潜力较大。通过进一步加大改革力度，完善并有效实施老工业基地改造和振兴的扶持政策，东北地区有可能成为我国新的经济增长极。

 第二，要把东北老工业基地改造放入全国经济布局战略性调整和地区协调发展的框架之中进行。全国经济布局的战略性调整和地区协调发展是我国产业与区域政策的重要目标。

过去形成的生产力布局和产业分工，在新的时期应该根据比较优势和市场条件的变化，以及全球范围内产业发展和转移的总趋势，以更加开放的思路，进行调整。 另一方面，在新的发展阶段，为实现地区协调发展，必须既要重视东西差距问题，又要重视南北差距问题。

促进东北地区经济的增长，是减弱南北差距扩大趋势的需要，因而也是地区协调发展的重要内容。 第三，要通过积极参与东北亚地区合作和扩大对北开放，建立东北地区开放型经济体系。

在全球跨区域经济合作日益加强的形势下，东北亚地区的合作显得日益紧迫，推动和加强这一地区合作已经由民间层面逐步上升到政府层面。东北地区是东北亚的地理中枢，是我国参与东北亚区域合作的前沿阵地。

同时，东北地区与俄罗斯远东地区的经济结构具有很强的互补性，在石油、森林等资源的开发方面，具有广阔的合作前景。在中国全方位对外开放体系中，目前亟待形成向北开放的新战略。

东北地区特殊的区位优势及其已经形成的产业基础，决定了在新的历史条件下，东北老工业基地的改造要在积极参与东北亚地区合作和扩大对北开放之中进行。 第四，要充分利用现有的机械制造业基础，将东北老工业基地改造成为我国重要的装备制造基地。

我国制造业基础比较薄弱，重要的机械制造产品很多依赖于进口，难以应对经济全球化背景下，国家间竞争日益加剧的挑战。发展装备制造业，直接关系到我国产业竞争力的建立和提高，关系到我国在世界“大棋局”中的地位，是国家战略意志实现的根本保证。

同时，在新一轮经济增长和结构调整中，制造业产品尤其是装备制造业产品的国内需求将快速增长。东北老工业基地的装备制造业特别是重大装备制造业，现在仍具有较强的生产、科研和人才优势；金属制品、普通机械制造、专用设备制造、交通运输设备制造、电气机械仪器制造、仪器仪表等行业具有很大产量和生产能力，主导产品的技术水平和生产规模在全国机械工业中居于领先地位。

重铸东北制造业优势，使之成为我国重要的装备制造业基地，不仅是必要的，也是可能的。 第五，要从促进社会发展、增加就业和提高居民生活水平和质量出发，推动东北老工业基地改造和振兴。

扩大就业，增加居民收入，促进经济社会发展，是全面建设小康社会的需要，也应当成为东北老工业基地改造的出发点和归宿。东北老工业基地普遍存在国有工业企业经营困难，设备陈旧，冗员多，效益差，历史包袱沉重，职工数量大，下岗人员多，就业压力大，地方财政困难，城市贫困人口庞大，社会保障资金缺口突出等一系列社会问题。

它的改造和振兴应该着眼于扩大就业，提高城镇居民生活水平和质量，促进农村经济繁荣和增加农民收入，以及全面推进经济、社会和环境的协调发展。 第六，要着眼于配套改革，推进东北老工业基地国有企业的改革和发展。

东北老工业基地是我国国有企业最为集中，国有经济比重最高，民营经济发展相对缓慢的地区。过去由于受到财政、金融、投融资、国有资产管理等一系列体制性因素的制约，国有企业改革是在一个体制改革不配套的环境中进行的，因而产生了一系列新的矛盾和问题。

在新的历史条件下，我国的市场化程度有了进一步提高，各领域进行配套改革的条件日益具备，全面配套地推进东北老工业基地国有企业改革恰逢其时。

二、东北老工业基地改造的新措施 第一，加强战略分析和长期规划，重新评估发展的条件和确定发展的目标。东北老工业基地的问题是长期以来不断积累和形成的，解决这些问题应当从长计议。

环境条件的变化，要求对东北老工业基地改造和振兴的基础、条件和目标进行新的评估。应当通过深入分析和研究，重新确定优势和不足，重新进行战略定位。

并在此基础上，通过制定长期规划，明确要支持和发展的重点领域，防止固化一些在新形势下已经和可能会成为劣势的方面。 同时，也要防止出现新的“风险”和“隐患”。

在当前经济快速增长的大背景下，包括钢铁、汽车、建材等在内的一些行业发展迅猛，激发了许多地方政府和企业在这些领域的投资热情，一些原本陷入困难的企业因此出现好转的迹象。但由于经济增长的周期性变化和市场前景的不确定性，在这些领域的长期投资具有很大的风险。

因此，在东北老工业基地改造过程中，要注意防止因为不适当的投资或“输血”而形成新的“风险”或“隐患”。 第二，针对不同地区、行业和企业之间的差异进行分类指导。

东北老工业基地地域广阔，行业众多，不同的地区或行业面临的现实和可能的问题千差万别：石油、煤炭、森林、黑色金属矿藏等资源依赖型地区，在资源储量、开采成本和接续产业的发展上存在较大的差异，各地区存在的问题和关注的问题有很大的不同；钢铁、石油化工、机械制造、汽车、建材等行业所处的市场环境和产业组织结构也各不相同；国有企业在技术改造、分离社会职能、下岗分流、主辅分离和建立现代企业制度等方面处于不同的阶段，面临不同的任务；各地区的大中型国有企业对所在城市的功能转型和产业发展的影响也不尽相同。不同的地区、不同的行业、不同的企业需要不同的政策指导和政策支持。

 第三，建立由中央和地方财政共同出资的老工业基地改造专项资金，集中用于减轻企业和地方的历史包袱。老工业基地的调整改造是国有经济“有进有退”（退出一般竞争性领域）的战略性调整，是在新一轮经济增长推动下促进要素在不同产业和不同地区进行大规模转移，从而改变计划经济时期形成的产业和企业分工格局的调整。

因此，政府投入应当为这种调整创造条件。建议中央财政和地方财政共同出资建立专项资金，主要用以支付过去遗留下来的体制转型成本（包括资源枯竭型地区企业的退出成本、大中型国有企业的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成本和社会统筹经费补充、企业不良债务的清理消除等），以帮助企业减轻或甩掉历史包袱。

 第四，建立良好的政策环境，鼓励和引导民间和外部资本在结构调整和产业转型中发挥作用。要从减少或消除行政性准入限制、所有制歧视和地方保护等方面采取积极的措施，建立良好有效的政策环境，鼓励和引导民间资本、境外（国内、国外的）资本积极参与资源型城市和老工业基地接续产业的发展和主导产业的转型；要在加快收缩国有经济战线的同时，着力扩大非国有经济，弱化政府“改造主体”的角色，建立政府政策引导下多元市场主体参与的新型改造机制和体制。

 第五，在东北率先进行放松项目审批权控制和投融资体制方面的改革。要解决在企业扩张和项目投资的行政性审批方面存在的矛盾，政府部门必须逐步放松对项目审批的控制。

但政府部门对项目投资进行审批和控制，是为了防范投资的风险和强化企业财务预算约束，因此，项目审批权的下放必须以企业的出资人到位为前提。考虑到国务院国有资产监督管理委员会已经成立和东北老工业基地国有企业比较集中的现实情况，建议在东北老工业基地改造的大背景下，在东北率先进行放松项目审批权控制和投融资体制方面的改革。

 第六，建立东北经济区合作框架和协调机制，推进区域一体化进程。随着区域竞争的日益加剧，目前国内很多地区都在寻求加强区域合作，比如珠江经济带、长江三角洲、京津地区等。

东北大区内部由于产业结构比较相似，各地区在石化、冶金、能源和机械加工等行业围绕资源、项目和市场等方面的竞争较为激烈，在交通基础设施建设、产业布局、跨省间企业联合和资产重组、环境治理与保护等方面缺乏有效的沟通和协调。这和国内其他地区不断加强区域合作的局面之间存在明显反差。

因此，老工业基地的改造和振兴应该将构建东北经济区作为其目标之一，加强整体规划，统筹考虑基础设施建设、经济结构调整、产业分工和布局、城市功能定位、环境保护等。各省应该从各自的优势出发，促进资产的跨省重组和要素的跨省流动，调整产业布局，建立新的分工与合作体系，提高东北大区的整体竞争力