PPP项目在中国的发展应用

摘 要:PPP项目是新型的公共物品与服务的提供方式,在世界各国 发展 迅速,我国目前也逐步引入这种模式。文章从PPP项目的定义出发,以北京地铁4号线为例,分析地铁4号线的发展模式和成功经验,并以此提出今后我国PPP项目发展应注意的问题。

关键词:ppp项目 政府 私营部门 地铁4号线

一、PPP项目的概述

(一)PPP项目的定义

公私合作制的概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。目前,公私合营制在世界各国已经得到广泛的应用,收到了良好的成效,实现了 经济 效益和社会效益的统筹发展,而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展。公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来,受到了越来越多地运用、关注和探索。

被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次:首先,它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,它指 企业 、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义:第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;第二是为了满足公共产品的需要,公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。

学术界对PPP的定义还有很多不同的版本,但笔者认为PPP模式都是公共部门(Public)和私营部门(Private)建立合作伙伴关(Partnership)共同承担公共设施的建设及公共物品的提供。

(二)PPP项目的最佳实践因素

世界银行的PPP专家Junglim Hama通过 总结 各国公私合营项目的成功经验,给出了最佳的公私合营项目从启动到完成的最关键的因素: 2.相关机构权责清晰、能力充分。由于PPP项目有公共和私人不同的部门参与,所以在运营之处,要对此项目权责与收益分配等重要因素作出明确的规定,以免今后产生纠纷。

3.政府具有战略眼光和领导力。政府对PPP项目的引导作用相当重要,政府较高的领导力和较长远的前瞻性不仅能够选取合理的PPP项目,同时能够有效地监督和辅助PPP项目的正常运行。

4.项目选取合理,前期分析充分。不是所有的公共项目都适合采用PPP模式,只有那些处于带有福利性和收益性中间的那些项目才能采用此模式。所以在采用此模式之前要进行充分的论证与分析,避免运营方式不合理产生的诸多问题。

5.(项目提供的)服务质量可被界定和衡量。只有最后的服务质量能定量或定性的衡量,对最后的收益分配等问题才能作出合理的分析,并能为以后的项目运营作出示范作用。

6.风险向私营部门的合理转移。公共产品的提供由于存在外部性,所以管理和运营的成本高,效率低,但是让私营部门参与,会提升其效率,有利于减轻财政负担,分担财政风险。

7.市场竞争和能力。只有具有一定市场竞争力的公共项目才能够吸引私营部门。像纯公共物品无法由私人部门提供,因为其没有收益性和竞争性,即便让私人部门提供,也无法保证纯公共物品的福利性。

8.监控和评估程序到位。公私合营并不是完全的市场化经营,最基本的还要保证其公共物品本身的特征。所以,只有有力的监督和评估才能保证PPP项目正常的运营(Junglim Hama.基础设施PPP制度框架.世界银行)。

(三)PPP项目运营过程中公私部门各自的职责

在PPP项目中,公共部门的主要职责是:

1.计划。在项目运营之处政府要对整个项目做周密而详细的计划,包括整个项目的长期规划,项目设施的主要负责人,公私合营的方式,利益分配机制等。

2.预算。要对财政支出作出详细的预算,各项可预见的费用及为防范风险留出一定的准备金等,只有准确而精细预算才能为整个项目的运营提供有力的财政支持。

3.实施。在实施过程中,政府主要是引导整个项目在正常的轨道上运行,把握项目发展的方向。

4.运营。一般项目会采用市场化的运营,因为私人部门的管理往往更具有效率,所以政府在运营过程中对项目进行有效的监督与管理,保证项目的公益性,使其为社会大众服务,避免市场失灵的情况出现。

而私营部门的职责是:

1.设计。一般承接PPP项目的私人部门都是在此领域拥有丰富的经验和先进的管理水平的,所以在项目初期,有私人部门来对未来项目的发展做具体的规划和设计,为今后项目的高速运行奠定了基础。

2.融资。私人部门的融资渠道及融资能力往往较强,所以由私人部门承担一定的融资任务,有助于减轻财政负担,同时有效利用社会资源,也有助于私人部门获得可观的收益。

3.建设。私人部门拥有相关领域的专业技术和专业人才,由他们负责项目的具体建设,实现了资源配置效用最大化,能够建设优质、高效的社会公共物品及服务。

4.运营。市场化的运营会提高管理的效率,所以,私人部门负责项目的具体运营能在很大程度上节约政府的资源,同时提升管理的效率,为公众提供更加完善的服务(Junglim Hama.基础设施PPP制度框架.世界银行)。

二、以北京地铁4号线运营为例的分析

(一)理论依据

1.公共产品理论:轨道 交通 属于准公共物品,为私人部门提供准公共产品提供了理论基础。

准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间的公共物品,具有可分割性,适合由政府和市场结合的方式来提供,外部性较为广泛。而作为轨道交通,具有不完全竞争性,不完全的排他性和 自然 垄断性。

首先,轨道交通是公共交通项目,全体居民都可享有,在没有超过承载量的情况下,且票价在大众能够接受的范围内。但是作为轨道交通的运载主题的车身主题是有一定的承载量的,如果超过既定的承载量,就会影响他人的乘坐,此时是具有一定的竞争性的。所以地铁的票价可以有效地成为乘客乘坐量的工具。

其次,轨道交通具有不完全的排他性,因为轨道交通属于公共物品,一人的乘坐行为并不影响他人的乘坐。但是乘坐的人数过多时,就会相互影响,使全体乘客的舒适度、满意度等下降,从此角度分析,轨道交通也具有一定的排他性。

最后,轨道交通具有一定的自然垄断性。一方面,轨道交通具有特定的路网,只限定在一定的区域范围内,从而也形成了特定的服务人群,所以其具有资产的专用性。另一方面,轨道交通的投机集中在建设阶段,一旦投入运营,随着成本的回收和盈利的产生,其平均成本和边际成本不断的降低,逐步形成规模效应。所以,轨道交通具有自然垄断性的特征为采用PPP模式运营提供了有力的理论依据(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

2.科斯定理:由于轨道交通属于准公共物品,所以在维护和运营中可能会产生一定的负外部效应,所以让港铁拥有地铁4号线30年的使用权,会提高4号线运营维护的效率,使负外部效应转化为正外部效应。

3.政府管制理论:公私合作制的基础在于双方在公共服务的生产和提供过程中,都具有独特的优势,如果只注意到公司合作制的融资、盈利功能而忽视合作、协调的应有之意会使政府的职责定位得不到重视,从而使公共服务的发展偏离轨道(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

所以,公私合作制要求政府扮演与其提供的公共产品职能和责任相匹配的监管者的角色。

4.项目区分理论:根据城市基础设施项目的性质和特征,对不同类型的项目进行区分管理。根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

可以看出,轨道交通属于准经营性项目,具备公私合营制的条件。

(二)现实基础

1.地铁4号线选址 科学 ,地理位置优越,连接繁华的商业区、发达 教育 区和主要居住区,具有较高的投资价值,对私人投资具有很强的吸引力。

2.地铁4号线的发展能够带动周边地区房地产和其它行业的发展,具有较明显的溢出效应,这样的准公共物品需要私人和公共部门共同支付。

3.北京发展轨道交通的需求加强,因为地上公共交通发展已经到达一定程度,若想长远解决北京交通拥堵问题还得寄希望于轨道交通。所以轨道交通的孕育着巨大的发展潜力。

4.香港地铁丰富的管理经验和人性化的服务及设计理念,能够带来较高的盈利和较好的服务。

(三)具体采用模式 地铁4号线建成后,特许经营公司将通过与北京地铁4号线公司签订《资产租赁协议》取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包话A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期满后,特许公司将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府,将A部分项目设施归还给4号线公司(如下图)。

(四)优势与借鉴

1.北京地铁4号线大胆尝试公私合营模式,共同提供优质、高效的公共物品,大大减轻了财政负担。北京轨道 交通 的 发展 潜力巨大,地上公共交通政府已经采取强有力的补贴措施来解决交通拥堵问题,虽然在一定程度上有所改善,但是要彻底改变这种状况还是寄希望于轨道交通的发展。所以如果都有政府来承担建设的话,会给财政造成沉重的压力。如果让私人部门参与到其中来,就能在很大程度上减轻财政负担,同时能够提供更加优质的轨道交通服务。

2.地铁四号线并不是由政府直接参与,而是组建专门的投资公司代表政府筹资建设,管理整个项目。这样可以拓宽政府的融资渠道,搭建更完善的融资平台,为整个项目提供更有利的 经济 支持。同时,让投资公司代表政府管理整个项目,能够采用市场化的运营,有效提高管理的效率,避免政府失灵等问题的出现。而且还能保持政府对整个项目良好的监管和辅助,保证地铁4号线的良好运行。

3.地铁4号线创新性地把项目分成公益性和经营性两部分, 分别采取不同的投融资方式。这是根据地铁项目准公共产品的经济属性实施的,公益性部分,即前面提到的A部分完全由政府负责投资建设,因为这部分主要是地铁的硬件设施建设,大部分属于国有资产,且其质量优劣关系到公共安全,如果交给特许公司来建设,一是会造成国有资产的流失,二是无法保证整个地铁的质量,从而影响到公共安全。而B部分大多属于软件设施的建设,由特许公司来承担可以分担财政压力,同时引进先进的设备和技术,有利于提高地铁4号线的整体科技含量和运营水平。

而建成后A部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP 特许经营公司使用,使用租赁方式防止了国有资产的流失。同时让特许公司负责这部分项目的运营,有利于降低政府的管理成本,提高项目的管理水平和管理效率,充分的市场化运营为整个项目的发展注入了活力,合理份额分担了政府的运营风险。

而经营性部分(即前文中的B部分)则由PPP特许公司投资建设并经营管理,通过 科学 合理的风险分配、收益调节机制的设计,建立适度市场竞争机制。项目特许期满后,PPP特许公司无偿地将此部分项(下转第26页)(上接第24页)目资产移交政府。这样,通过公益性资产租赁的形式,实现了公益性资产与经营性资产在一个项目上的管理整体性。同时,政府部门通过采取针对性、契约化的监管方式,确保地铁项目的持续性、安全性、公益性。最终,通过地铁项目投资、建设、运营效率的提高,实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平提高、 企业 获得合理收益的双嬴。

4.政府有效的监督和管理。地铁4号线虽然引入市场化运营机制,但是政府在关键的方面还是给予积极的监控,以保证地铁4号线属于公共物品的本质特征,避免市场失灵带来的问题。一是地铁4号线的票价由政府制定,这样有力的保证了公共利益。因为采取市场定价一是会随市场供求的变化而不断变化,出现不稳定性。而且可能由于票价过高而损害公众的利益,使特许公司获得超额利润。而政府定价就能够避免这些问题的产生,从根本上让公众受惠,保持地铁公共物品的本质特性,提升公共物品的服务水平。二是对运营和安全标准进行有效的监管。地铁涉及公共安全的问题,如果只通过私人部门,对公共安全会产生较大的风险。因为私营部门的主要目的是利润最大化,有可能产生为节约成本而简化公共安全设施的建设,降低公共安全标准的问题,所以由政府涉足于此,不会对公共安全造成威胁。三是发生紧急事件时,政府有权介入,维护公共利益。因为政府拥有处理解决公共紧急事件的丰富经验和雄厚实力。所以,发生紧急事件时,政府是最合适的解决人选,而私人部门不具备这样的实力。四是根据《特许经营协议》,政府有权采取包括收回特许经营权在内的制裁措施。有力的制裁措施能够促进特许公司对地铁4号线的有序运营,防止产生市场竞争带来的诸多问题,督促特许公司采用正当竞争的手段提供高水平、优质量的公共服务。而且地铁4号线属于国有资产,政府必须保持对其有效的监管力度。

(五)应注意的问题

1.风险的分担机制。根据地铁4号线的规定,由于非经营性原因,连续3年客流持续低迷导致项目无法正常运营时,政府可与投资者就项目剩余净资产进行协商,以前年度的亏损投资要自行承担。这样保证了政府的利益,但是对特许公司造成一定的挑战,我国采用PPP模式对风险分担机制问题没有具体的规定,这样不利于风险的转化和消除。例如巴西就确定了明确的风险分担机制,包括 政治 风险、经济风险和建设运营风险都做了详细的规定,形成了风险的预警系统,使风险在可控范围内。

2.致力于建立了完善的争端解决机制。由于公私合营项目中存在利益分配问题,所以可能会产生一些问题,而建立完善的争端解决机制,有助于在发生争端时合理的解决问题,保持项目的正常运营。例如巴西就有很好的争端解决机制,并于2004年12月30日正式实施PPP法案,规范其项目的运营,防范各种争端的出现,并建立了合理规范的争端解决机制。

3.在条件允许的情况下,建立PPP发展委员会,现在其他各国为了更好地发展公私合营项目大都建立了PPP项目委员会,属于非营利机构,能够更好地指导和促进公私合营模式的发展。比如美国的公私伙伴关系国家委员会,加拿大和南非等都有类似的机构,为公私合营项目的发展提供了更广泛的资源和更广阔的平台。美国现在的公私合作伙伴关系委员会已经由初级阶段的基础设施建设向能源环保等深层次的领域发展,这些合作不仅局限在国内,而且广泛地开展于国际之间,如美国的公私伙伴关系国家委员会专门设置了南南合作特别小组,为发展 中国 家提供了PPP项目发展的平台。而我国在这方面的发展尚处于初级阶段,所以,建立此性质的机构有助于公私合营模式在我国的推广和发展。

参考 文献 :

1.唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性:以城市轨道交通为例的分析.上海交通大学国际与公共事务学院

2.Junglim Hama.基础设施PPP制度框架.世界银行

3.杨芳.浅析PPP模式的“合”与“分”.建筑经济,2009

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4.赵欣.PPP项目融资模式的应用与实践——以北京地铁四号线融资为例.热点透视,2008

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5.李艳,陈宗耀.PPP模式在我国基础设施建设中的问题及对策分析.建筑经济与管理,2008

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6.孙连杰.浅谈PPP模式在我国城市轨道交通中的应用.城市基础设施,2008

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7.杨晓萌.PPP模式———新兴的公共产品供给方式.大连海事大学学报,2008

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