党委常委委员人数问题与党内民主发展

" 摘要：民主政治的发展不仅与规模（人数）有关，而且与规模本身的结构也有关系。就党内民主的发展来说，常委委员人数应该是奇数，而不应该是偶数。党委常委委员人数应是奇数的原因主要有：第一，常委会议事、选举必须符合现代民主政治的“一人一票”原则；第二，使用票决制，纠正常委会的弊端；第三，在党的历史上，大多数时期，中央政治局常委会人数是奇数。尤其是十三大之后，中央政治局常委会人数一直是奇数。在分析这些原因之后，本文将以中国31个省（直辖市、自治区）以及广东省为例，具体分析中国各省市在党委常委委员人数方面的实际情况。

关键词：党委常委 奇数 党内民主

民主政治的发展不仅与规模（人数）有关，而且与规模本身的结构也有关系。考查党内民主的发展状况，有很多方面可以观察。如果从党内民主制度来看，有党内民主的选举制度、党内民主的决策制度、党内民主的管理制度、党内民主的监督制度等。就党内民主的决策制度而言，其中常委会决策是所有决策（包括党内决策和国家决策）中最重要的决策。而常委会决策的人数问题，又会影响到党内民主的发展。这里所谓的“人数问题”，主要指的是投票者的人数是奇数还是偶数的问题。

就党内民主的发展来说，常委委员人数应该是奇数，而不应该是偶数。这并不是一个简单的数学问题，而是一个事关党委运行机制以及党内民主发展的重大问题。本文的逻辑思路是，首先分析常委委员人数应该是奇数，而不应该是偶数的原因，然后，以中国31个省（直辖市、自治区）以及广东省14个市为例，具体分析中国各省市在党委常委委员人数方面的实际情况。首先，党委常委委员人数应该是奇数的原因主要有以下几点：

第一，常委会议事、选举必须符合现代民主政治的“一人一票”原则。

根据《中国共产党章程》（下称《党章》）第二十七条规定，党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权；在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到新的常务委员会产生为止。这里所指的职权也就是《党章》第二十五条规定：党的地方各级代表大会的四项职权：

（一）听取和审查同级委员会的报告；

（二）听取和审查同级纪律检查委员会的报告；

（三）讨论本地区范围内的重大问题并作出决议；

（四）选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会。

这里就涉及到“决议”、“选举”问题。很明显，对于决议和选举之类的问题，如果按照民主政治的游戏规则，那就必须按照“数人头”，即“一人一票”的原则，实行无记名投票。在我们可以人为建构的政治运行机制中，为了减少投票所引起的各种麻烦和纠纷，对某一问题的表决，我们最好是一次性投票通过。当然，我们也不排除在票数相当、或有争议的情况下，可以缓议，再次表决。

一次性表决，至少有这样几个好处：第一，可以减少人们对投票结果的争议，从而容易达成政治共识；第二，对同一事项，多次投票，容易引起投票者的逆反心理，从而出现诸如不尊重自己手中的选票、“随便投一投，管我什么事”等之类的非理性行为；第三，多次投票，投票者会通过对领导的察言观色，揣摩领导的意旨，从而难以避免出现这样的情况，即潜意识或者是有意识地把领导的意旨“贯彻”到自己的投票中来，也就是说，会把领导的“旨意”强加于投票者；第四，如果按照上述多次投票的规则运行，势必会加剧政治过程的“潜规则”。结果是正式规则得不到尊重，乃至受到极大破坏，而“潜规则”大行其道。

基于以上分析，所以关于投票问题，我们的制度设计最好是能够保证投票结果一次性投票通过。而要保证投票结果能够一次性投票通过，一个最基本的要求就是参加投票者的人数，必须是奇数，而非偶数。因为偶数会出现像“4：

4、5：5”之类的等票数结果，而奇数是不可能出现这样的结果。

第二，使用票决制，纠正常委会的弊端。

常委会议事、选举必须符合现代民主政治的“一人一票”原则，这是从现代政治学的视野来审视选举、投票而得出的一般结论。如果就我们党的常委会本身固有的弊端来说，“一人一票”的票决制原则还有助于纠正常委会的弊端。

关于常委会的弊端，邓小平早在1980年8月18日关于“党和国家领导制度的改革”中所批判的“权力过分集中的现象”，已经说得非常清楚，而且他所指出的这些弊端，直到今天还没有得到根本改观。

“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”[1]

为了纠正这一弊端，近些年的制度创新引入了“票决制”。比如，云南省从2003年7月起施行《云南省各级党委常委会议讨论决定干部任免事项投票表决办法》，要求省、州（市、地区）、县（区）三级党委凡任免干部一律必须实行常委会票决制，违反规定者将被通报。而票决制其实就是通过投票表决，避免“少数人说了算”这一常委会的弊端而设计的。诚然，实行票决制，投票者人数只能是奇数。

第三，在党的历史上，大多数时期，中央政治局常委会人数是奇数。尤其是十三大之后，中央政治局常委会人数一直是奇数。

之所以第三个原因要谈到八大以来中央政治局常委会的人数变化情况，一个基本的想法就是中央的做法，对于地方多少有某种意义上的借鉴作用和参考价值。而且，对于单一制国家的执政党的常委会而言，其功能有某种共通之处；通过其功能，反过来考查其结构，这些结构之间理当有某种一致性的地方。

1956年，中共八大选出的中央政治局常委共由6人组成，毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平。1958年八届五中全会增选林彪为中央政治局常委。1966年八届十一中全会，政治局常委增加了陶铸、陈伯达、康生、李富春4人。这样，中共政治局常委达到11人。也是中共党史上中央政治局常委人数最多的一次。

1969年九大的政治局常委为5人：毛泽东、林彪、陈伯达、周恩来、康生。

1973年中共十大的政治局常委由9人组成：毛泽东、王洪文、叶剑英、朱德、李德生、张春桥、周恩来、康生、董必武。

1977年的中共十一大，选出政治局常委5人：华国锋、叶剑英、邓小平、李先念、汪东兴。1981年十一届六中全会，政治局常委变为7人：胡耀邦、叶剑英、邓小平、赵紫阳、李先念、陈云、华国锋。

1982年的中共十二大，选出的政治局常委为6人：胡耀邦、叶剑英、邓小平、赵紫阳、李先念、陈云。

1987年中共十三大，选出的政治局常委为5人：赵紫阳、李鹏、乔石、胡启立、姚依林。1989年中共十三届四中全会，调整中央政治局常委为6人：江泽民、李鹏、乔石、姚依林、宋平、李瑞环。

1992年中共十四大，选出的中央政治局常委为7人：江泽民、李鹏、乔石、李瑞环、朱镕基、刘华清、胡锦涛。

1997年中共十五大，选出的政治局常委为7人：江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、尉健行、李岚清。

2002年中共十六大，选出的政治局常委为9人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、曾庆红、黄菊、吴官正、李长春、罗干。[1]

从八大之后中央政治局常委人数的变化情况，我们可以看出，中央政治局常委人数主要是

4、

5、

6、

7、

9、11位。也就是说，从八大开始之后的大多数时期，中央政治局常委人数是奇数，较少时期是偶数。尤其是进入了十三大之后，中央政治局常委人数绝大多数时期是奇数。这说明，中央政治局常委也要议人、议事，也有一个投票表决问题。如果投票者为奇数，采取少数服从多数的原则，很容易作" 出决定。既然中央政治局常委在人数的设定上都充分考虑了奇数之必要，地方有理由可以不考虑“奇数”的重要性吗？

由此观之，无论是根据现代民主政治的“一人一票”的政治决定原则，还是为了纠正长期以来常委会的弊端，以及中央政治局常委人数的变化，我们都可以发现，在我们可以人为建构的政治规则中，投票者为奇数是一个极为重要的问题。如果我们以这种眼光来分析目前中国31个省（直辖市、自治区），以及各市的常委人数，我们会发现有相当一部分省市的常委人数还是偶数。

表

一、表二是笔者根据人民网的“中国地方领导在线”，做的一些统计分析。其中，表一是对中国31个省（直辖市、自治区）的常委人数统计的结果。在表一中，我们可以发现，在31个省（直辖市、自治区）委常委人数中，其中有18个是奇数，13个是偶数；常委会人数为偶数的省（直辖市、自治区）占了41.9%。表二是以广东省为例，14个市的省委常委人数。其中有7个是奇数，7个是偶数。常委会人数为偶数的市占了50％。这说明无论是就省（直辖市、自治区）一级而言，还是就市一级而言，常委会人数为偶数的比例还是相当大。

表一：全国各省常委委员人数表

省份（直辖市、自治区）常委委员

人数（个）省份（直辖市、自治区）常委委员

人数（个）

北京14四川13

天津8贵州15

重庆13浙江10

山西10安徽15

山东14新疆9 辽宁8广东16

吉林13上海6

陕西6河北15

甘肃7青海5 湖南13广西13

黑龙江11海南13

云南13内蒙古13

宁夏8江苏6

江西13

资料来源：人民网，“中国地方领导在线”，http://cdleaders.people.com.cn/GB/channel1/index.html 。

表二：广东省14市常委委员人数表

市广州深圳珠海韶关河源汕尾梅州惠州东莞中山江门佛山潮州云佛

常委委员人数（个）

13

12

12

11

4

12

11

12

12

11

11

13

10

11

注：广东共21个市，在中国地方领导在线上，我们没有找到汕头市、阳江，湛江、茂名、肇庆、清远、揭阳这7个市常委委员人数资料，因此无法对其进行统计。资料来源：人民网，“中国地方领导在线”，“广东省”，http://cdleaders.people.com.cn/GB/channel1/index.html。

对于这些常委数是偶数的省市，究其原因，我们大致可以这样推测，要么不需要进行议事、选举；要么需要进行议事、选举，但是不进行投票表决。如果常委们不议事、选举、这既不符合《党章》规定，也不符合事实。如果常委们需要议事、选举，那怎么作出决定呢？或者根本不需要投票，由书记“一把手”说了算；或者需要投票，但是投票只是一个过场或曰“形式”而已。故而不需要考虑投票者的人数的多少对于投票的实质意义。因为如果他们注重这一议事、选举、表决的投票过程，他们就会想方设法把投票过程设计得趋于科学、更加合理。毕竟这并不是一个多么高深、复杂的游戏规则的设计。只要有一点投票经验的人都可以作出这样如此简单的判断：参加投票的人数必须是奇数，而不应该是偶数。

针对这样一个简单问题，如果我们仔细琢磨一番，或许会生出这样的想法：为什么如此一个简单的问题，却成了一个问题？是我们中国人没有民主投票经验或者选举意识？抑或是大家对此故意视而不见，明知道是一个问题，就是不把它当成一个问题来对待？抑或它根本就不是一个问题？抑或是简单问题，并不简单？……诸如此类的问题，确实值得每一个关心中国政治发展，关心党内民主进程对于中国政治建设的重要性的人们的深思！

总之，无论是从保证党内决策的科学性、民主性，还是从政治运行过程的正义性和合理性出发，我们都必须持续不断地开发中国民主的体制内资源——发展党内民主。发展党内民主又和常委会的建设有关。因为党内的所有重大决策几乎都和常委会有关，有不少都是由其直接作出；常委会建设好了，可以充分提高其决策效率，降低其决策成本；同时，由于常委会在党内的独特地位，常委会的政治运行状况对于全委会、党代会，乃至整个党自身的制度建设、工作作风等都会对社会起到示范和表率作用。而常委会人数结构问题却是常委会建设的一个最基本的问题。诚然，常委会人数为奇数表面上是一个简单问题，但是，切不可忽视这一貌似简单的问题，因为其对于党内民主的建设意义重大。一言以蔽之，简单问题，并不简单，须审慎视之。

[1] 关于中央政治局常委变化的详细情况，可参见徐平：“中共八大以来的历届中央政治局常委”，

http://162.105.5.252/display/?ArticleID=1906 （红旗在线网）。