浅谈我国乡镇行政区划的历史演变及其发展趋势

论文摘要：我国乡镇行政区划的规模和数量，尽管在不同 历史 时代有不同划分标准，从而在 中国 历史上发生了太多的变化和“折腾”，但是这些变化和“折腾”又有其规律可循。只要我们根据这些演变规律和发展趋势，就可以为进一步改革和完善我国乡镇的行政区划，从而为我国“三农”问题的解决和社会主义新 农村 的建设提供必不可少的基础和前提。

今年中央一号文件指出，为了从根本上解决“三农”问题和建设社会主义新农村，必须认真搞好乡镇行政体制改革，降低行政成本，提高行政效率，保障政策落实。但是，乡镇的行政建制、行政单位、行政体制和行政成本等都是由乡镇行政区划的数量、规模和幅度决定的。因此，只有首先搞好了乡镇行政区划的调整改革，才能搞好乡镇行政体制的彻底改革，从而为“三农”问题的最终解决和建设好社会主义新农村提供必不可少的基本前提和制度载体。所以，认真 总结 我国乡镇行政区划历史经验，揭示乡镇行政区划的演变规律，比较乡镇行政区划的改革思路，预测乡镇行政区划的发展趋势，都具有极为重要的理论意义和实践意义

一、我国乡镇行政区划的历史演变

我国西周出现乡制，春秋产生县制，秦朝形成郡制。其中对乡制的规定，从西周至今已有3000多年历史。从四、五千年前的黄帝时代开始，各个不同时代都有各自的规定。因其历史时代不同，人口密度迥异，划分标准不一，故乡(镇)的数量、规模、层次和幅度等差异都很大。

从隋唐到北宋，实行“县政乡派”，改“乡官制”为“职役制”，乡里不是基层政权，而是县衙派出机关，其职能是县的职能延伸。乡村建制规模：隋代以5户为保、5保为里、4里为党，5党为乡，每乡500户(《隋书》)；唐代以4户为邻、5邻为保、5保为里、5里为乡，每乡500户(《旧唐书》)。

从北宋到清朝，恢复乡村自治传统，实行“皇权不下县”，乡官不由县衙委派任命，改由族权和绅权支配下的地方贤达士绅担任。乡(镇)建制规模：宋代以l0户为保、3保为甲、50户为大保、10大保为都保，每乡500户(《宋史》)；元代实行“率—社一都一乡”四级制，以10户为率、5率为社——每乡人口南北不同、多少不等(《元史》)；明代以l0户为甲、11甲为里，每乡仅为110户(《明史》)；清代以10户为牌、10牌为里、10里为甲，每乡1000户(《清史稿》)。

从清末到民国，起初在自治与统治之间反复，最终恢复秦汉旧制，重新以乡(镇)为基层政权，即乡(镇)长由县衙委派任命、保甲长由乡镇长委派任命。南京政府1939年决定，实行“县一区一乡、镇一保一甲”虚五级管理制，以乡镇为基层政权。乡镇建制规模，以其管辖的幅度大小和人口多少为标准。“乡镇一般以10个保为基本组织原则，最大不超过15个保，最小不少于6个保，其规模在600户至1500户之间。”

建国以来，我们不仅把基层政权从县下伸到乡镇，而且还一度下伸到村。乡镇建制规模，经历无数反复变化。这些反复变化，大致分为五个不同时期：

上述演变表明，我国乡镇行政区划的稳定时间最短、变化速度最快、反复频率最高。

二、我国乡镇行政区划的演变规律

我国乡镇的行政区划，在建国55年的历史中所经历的这些反复变化，有没有规律可循?有没有经验教训可资借鉴?可以说，不管有多少反复变化，也不管有多么复杂，我们完全可以从中总结和找到一些发展演变的基本规律和经验教训：

总之，我国乡镇行政区划的演变规律表明，乡镇行政区划在从少到多与从多到少之间和从大到小与从小到大之间不断反复的表象背后，无疑隐藏着一个乡镇数量的多少、乡镇规模的大小、既不能太多太小、又不能太大太少的最佳选择。如果找不到这个最佳选择，就会背离表象背后的固有规律，一定要受到应有惩罚。在笔者看来，我国乡镇行政区划的数量和规模的最佳选择，就是40000个左右。无论是高于这个限度，还是低于这个限度，都会或迟或早向相反方向发展。

三、我国乡镇行政区划的发展趋势

我国行政区划的调整改革，不仅要在划小省区的同时、“撤地并县”、“撤区并乡”、“撤片并村”、“撤街并居”、减少三个管理层次，实行省县直辖、县乡直辖、乡村直辖和区居直辖，而且还要对乡、镇、区的规模和数量，也应进行相应的调整改革。但在如何调整改革乡镇行政区划的问题上，又众说纷纭。那么，有些什么样的改革思路?其发展趋势又会如何呢?对这个问题的解决，大致有四种不同思路：

1、“维持论”。认为应维持我国乡镇现状。其理由是现在的35000多个乡镇，同建国以来的各个时期相比：从规模讲，不是最大也不是最小；从数量讲，不是最多也不是最少；从人民的认同讲．不是最好也不是最坏。同时还认为，建国以来的“折腾”已经够多了，不管有多少问题都不要再“折腾”了。但是，这种思路的毛病就是不能勇敢地面对没有解决的问题。因为有的乡镇太大，老百姓办事很不方便，干部群众很有意见；有的乡镇又太小，可是“麻雀虽小”，却“肝胆俱全”，这又增加了行政建制，浪费了行政资源，加大了行政成本，加重了群众负担，群众也有意见。所以笔者认为，“维持论”的思路是不可取的。

2、“分乡论”。认为应在现有基础上通过分乡，增加乡镇的数量，实行“小乡小镇”制。其目的就是通过改大乡制为小乡制，把“乡一村一组”这三个管理层次中的村级管理层次取消，使乡镇政府同人民群众之间，不再有任何中间“阻隔”。但是，这种思路有一个致命的缺陷，就是没有考虑到一旦废除了村级行政建制，乡镇的数量就会大大增加，其后果又会像50年代初期那样，扩大县的管理幅度，增加县的管理难度，必然在县与乡之问重新增加一个县辖区这个管理层次。因此，这种思路达不到减少层次，降低成本、提高效率的目的。所以笔者认为，“分乡论”的思路也行不通。

3、“并乡论”。认为应在现有基础上通过对乡镇的“合并”，进一步扩大乡镇规模、减少乡镇数量，使乡镇的数量减少到只有三万个左右，实行“大乡”制。其理由是不仅认为现在乡镇的规模太小，而且还认为随着城市化进程的加快，大量农民将会涌入城市，许多乡镇人口将会越来越少。为了适应这种变化，应进一步合并乡镇，减少其数量。但是，这种思路又忽视了一个问题，就是即使将来有10亿人口生活在城市，也至少仍有5亿以上人口生活在 农村 。况且现在的乡镇又不是规模太小，而是太大了。因为继续合并后的乡镇，数量必然更少，规模必然更大，管理距离更长，又会给乡镇的治理和老百姓办事带来许多新的不便和问题，最终又会像60年代初期那样出现“反弹”，引起新的“折腾”。所以笔者认为，“并乡论”的思路同样是行不通的。

4、“微调论”。认为应通过适当调整，一方面把规模太大的乡镇适当划小，另一方面又把规模太小的乡镇适当扩大。我国乡镇的规模和数量，根据55年的经验教训，应大体维持和稳定在四万个左右，从而使每个乡镇的平均面积在240平方公里左右(平原、丘陵、山区以及东部、中部和西部的面积多少是不同的，尤其是新疆、西藏的差别较大)，人口在1．8万左右(将来会因城市化而减少到平均1．4万左右)。通过这种“微调”，就可以使我国乡镇的数量和规模既不太多太小也不太少太大。

只要把上述不同思路的优劣利弊加以比较，就可以发现，只有在坚持“撤地并县”“撤区并乡”和“撤片并村”的同时，坚持对乡镇规模进行必要的“微调”，才是乡镇行政区划调整改革所应选择的正确道路，也是乡镇行政区划调整改革的发展趋势。

这是因为在建国以来进行的一系列调整改革中，只有“撤区并乡”这次调整改革，才把乡镇的数量从1991年的55542个合并为2001年的40470个。从数量和规模的角度来讲，这既不太多也不太少，既不太大也不太小，是许多次反复“试错”中最 科学 最成功的一次改革尝试。当然，只有通过对乡镇规模进行必要的“微调”和深化改革才能巩固改革成果。因为在“撤区并乡”的同时还有一些问题尚未解决：一是仍有少数乡镇的规模合并得太大，应通过调整使之适当划小；二是也有少数乡镇的规模仍然太小，还应适当合并使之相对扩大；三是没有“撤地并县”，全国有500多到700个县的面积太小人口太少，不仅浪费了太多行政资源，而且给县乡关系的处理增加了困难；四是没有及时对村、组进行合并(其实在 交通 和通讯不断 现代 化的条件下，完全可把村委会从60多万个合并为40万个左右、把村民小组从500多万个合并为400万个左右)，这又导致了在不少地方增加了片区、管理区或办事处这个管理层次?但是，只要在坚持“撤地并县”和“撤片并村”的同时，坚持对乡镇规模进行必要的“微调”，就完全可把我国乡镇的数量长期稳定在最为合适的四万个左右这个最佳选择的限度之内。只有这样，才能为我国的村民自治、乡镇自治、地方自治和政令畅通提供坚实可靠的制度载体。