关于国外金融机构退出市场对我国的启示分析

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关于国外金融机构退出市场对我国的启示分析

金融是指货币资金的融通，金融机构是指专门从事货币、信用活动的中介组织。市场经济要求有市场进入就必须有市场退出，随着我国金融市场化、国际化进程的加快以及金融竞争的加剧，影响金融业稳健经营的不确定因素不断增加，金融风险在不同程度地积聚，合理地安排陷入困境的金融机构退出市场已是当务之急。

一、国外金融机构退出市场的基本做法

（一）美国

在美国，国会及其制定的法律主张对银行经营管理不善问题以防范和整顿为主，金融监管当局特别注意对金融机构的日常监管，以尽早发现问题并进行处理。美国主持退市的机构有货币监理署、联邦存款保险公司和联邦储备银行三家机构。但是，在问题金融机构宣布倒闭之后，一般都将其统一交给联邦存款保险公司接管处理。在退出市场方式的选择上，如果问题金融机构能够通过资金注入而继续存在，主管机关将通过各种形式对其进行财务资助，使其解决问题；如果不能通过简单注资来解决问题，主管机关首选的方式是希望其他经营良好的银行采取收购或兼并的方式来购买面临倒闭的银行，存款保险机构可能给予收购方资金支持。

（二）英国

虽然英国也设有存款保险制度，但其对金融机构并无管理权，有关退市问题的处理主要由金融服务管理局来执行，但是对银行许可证撤销的条件规定较为宽松，当银行不符合颁发许可证的条件或违反审慎义务或金融服务管理局认为存款人或潜在客户的利益受到任何损害时，金融服务管理局有权撤销其许可证或对其做出限制；当一家银行申请自愿终止业务的申请被批准或银行最终被责令关闭后，金融服务管理局必须撤销银行许可证；当银行采取破产的退出方式时，如果提出破产的申请人是银行的董事或债权人以外的第三人，金融服务管理局接受其申请后有权要求听证。破产程序是在法院主持下开展的，金融服务管理局并不直接参与破产程序的运作，但仍继续履行监管权。

（三）德国

在德国，联邦金融管理局对金融机构的退市表现出非常谨慎的态度，很少采用关闭措施，它对破产的司法程序要求很严，尽力在日常监管中采取预防性措施，尽量避免关闭、破产情况的发生。处理退市问题时，在破产程序上有权提出破产申请的只有联邦金融监管局，破产严格依司法程序运行；关闭程序同样也由联邦金融管理局提出和决定。德国的《金融法》中规定，当商业银行出现不能支付到期存款、管理的财产出现危险无法解决以及颁发许可证后一年未开展业务许可证自动失效三种情况之一时，监管部门应吊销其营业执照，关闭该银行。

二、我国金融机构退出市场的现状及问题

（一）我国金融机构退出市场的现有立法和实践

现行法律、行政法规和规章对金融机构退出市场方式和条件进行了一些基础性的制度安排，初步构成了我国金融机构退出市场法律制度。其中，法律类文件主要包括：《公司法》、《破产法》、《民事诉讼法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等；行政法规类文件主要有：《金融违法行为处罚办法》、《外资金融机构管理条例》、《金融机构撤销条例》；部门规章类文件包括《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》、《外资金融机构管理条例实施细则》等；司法解释类文件主要包括《最高人民法院〈关于审理企业破产案件若干问题的规定〉》等。

（二）现有立法和实践中存在的问题

1.退出市场的法律法规不健全，缺乏系统健全的退出市场法律依据

我国金融机构退出市场在一定程度上还是有法可依的，有相当数量的法律法规对金融机构的接管、解散、撤销(或关闭)、破产进行了规定。以破产为例，2006年8月27日颁布的《中华人民共和国企业破产法》在起草及制定过程中，对要不要规定金融机构特别是商业银行的破产问题引发了激烈的争论，最后，各方达成共识，即新《企业破产法》应该原则性地规定金融机构破产的内容。目前适用于我国金融机构退出市场的法律、行政法规和司法解释数量虽然不少，但比较混乱，难成体系导致其缺乏针对性；已有法律法规中原则性规定所占比重过大，从而使其缺乏可操作性。

2.退出市场的操作程序、救助措施及其标准不够明确

“退出市场”是完全性淘汰机制，“兼并重组”是优化机制，总体上不产生退出市场的淘汰机制，而我国在金融机构出现严重问题时，往往采用“兼并重组”的策略。如果简单地用行政兼并代替退出市场，实质上是以牺牲效率为代价，为问题严重的金融机构打了强心针，使风险进一步积聚，不能从本质上化解和分散风险，不能根据风险分类和机构类型实施有针对性的差异化救助风险预警机制，同时快速反应机制不完善，往往贻误救助的最佳时机，使风险处置工作陷于被动。而这又显然不利于我国金融机构积极开展战略性重组，同时也不利于新兴金融机构通过收购兼并来迅速扩大规模并壮大实力。

3.金融机构退出市场过程中政府干预过度

金融机构退出市场的手段有二：其一是市场淘汰手段，其二是政府干预手段。后者一般是以政府承担退出市场所造成的大部分损失为代价，而前者则体现了市场经济的公平与效率原则，政府承担损失较小；因而市场经济国家在金融机构退出市场的手段选择上，通常做法是市场淘汰手段与政府干预手段相结合。而我国在金融机构退出市场过程中过多地运用了政府干预手段，忽视了市场淘汰手段，使政府几乎承担了金融机构退出市场所造成的所有损失，而债权人和债务人往往不承担损失。

4.现行金融机构退出市场缺乏相应的配套体制

我国还没有建立存款保险制度，而事实上却存在着“隐性存款保险制度”，即以政府信用作担保，存款人的损失由国家买单。导致我国对金融机构的保护远远超出其他国家，当金融机构出现问题时，总是由政府出面承担了本来应当由投资者、债权人以及经营者应当承担的风险和责任。这种方式虽然解决了眼前问题，但却带来了极大的负面影响[5]。对于金融机构的经营者和股东来说，由于隐性保险制度的存在，意味着政府对其的特殊保护，经营失败后肯定会得到政府的救助，促使其经营行为趋于冒险性。

三、国外金融机构退出市场对我国的启示

当前关于金融机构破产只是在原则上认可其可以破产，而这显然是远远不够的。借鉴国外的经验，对我国金融机构退出市场有以下几点启示：

1.完善金融机构退出市场法律框架。为依法对金融机构的退市进行管理，维护各方面的正当权益，维护市场秩序，市场经济发达国家都先后建立健全了金融机构的被接管、终止、兼并、破产、拍卖等管理办法。例如，美国有《联邦储备法》、《联邦破产法》、《金融机构重建改革执行法》等；日本有《日本银行法》、《存款保险法》、《金融早期健全化法案》、《破产法》、《长期信用银行法》、《合议法》、《金融机构再生紧急措施法》等；英国有《破产法》、《英格兰银行法》等。通过这些法律，构建了比较完善的处理问题金融机构的法律框架，为实践中处理具体问题提供了有力的指导和保障。

2.金融机构退出市场立法要适应中国国情。例如，在金融机构破产立法方面，综合目前各国关于银行破产问题的立法，有两种主要的立法体例：普通破产法和特别破产法，从现有的资料分析来看，两种立法模式是不存在显著的效率差异的。美国和英国作为这两种破产立法模式的代表国家，同时又都属于普通法系国家，两国银行体系的效率不相上下，都是当今世界的金融强国。我国在金融机构退出市场立法过程中要综合考虑各种因素，选择适应中国国情的立法模式。

3.在金融机构退出市场过程中，金融监管当局发挥重要作用。在金融机构退出市场的整个过程中，各国的金融监管当局以各种形式对其进行干预，在退出市场过程中发挥着主导性作用。例如在德国，银行破产只能由联邦金融监管局提出和决定。但值得关注的一点是，在国外，政府干预是建立在市场和法律基础上的，在处理方式上注重市场行为与政府干预相结合，金融监管当局特别是中央银行一般不承担金融机构退出市场而造成的损失。

4.存款保险机构在退出市场中发挥重要作用。虽然对该制度的利弊一直争议不断，但是自上个世纪30年代美国建立存款保险制度以来，截止2006年6月已有95个国家和地区建立了存款保险制度，此外还有20多个国家正在研究、计划和准备实施中。存款保险机构是金融机构退出市场的重要参与者，其本质功能是当金融机构倒闭时为存款人提供损失补偿，与此同时也有助于营造金融行业公平的竞争环境。

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