工伤救济制度改革初探

【摘要】本文在对我国现行工伤救济制度进行分析的基础上，认为现行工伤制度主要存在程序繁琐、行政权和司法权冲突、救济范围过窄等诸多弊端，笔者并就如何进一步改革与完善工伤救济制度提出了建议。

【关键词】工伤救济制度；弊端；改革

工伤事故作为工业社会的伴生物，在世界各国都不同程度地存在，其对社会安定的影响也具有相当的普遍性①。因此各国都积极采取措施应对这一社会问题，作为一种事后的弥补措施，工伤事故救济制度便应运而生，成为各国的一种共同选择。如何对因工伤亡的劳动者及其亲属实施有效的救济，既是保护劳动者的合法权益，改善民生的需要，又是维护社会稳定和长治久安的需要。本文主要从我国现行的工伤救济制度存在的问题以及改革的路径进行探讨，以期实现我国工伤救济制度的完善。

一、我国现行的工伤救济法律制度

所谓工伤救济制度，是对职工因工伤造成的人身损害予以物质或精神上的补给以达到一种平衡状态而设立的制度安排。根据我国现行相关法律法规规定，一旦职工发生工伤事故，首先就要确定事故的性质是否属于工伤，即由劳动保障行政部门进行工伤认定，对认定结论不服的还有行政复议、行政诉讼等救济手段，在被确定为工伤事故后，如劳动者存在残疾，影响到劳动能力的，还需进行劳动能力的鉴定，最后由社会保险经办机构根据工伤认定以及劳动能力鉴定结论，依照法定项目与标准对劳动者进行工伤保险待遇给付。简单来说，工伤社会保险的救济程序即为工伤认定（包含劳动关系确认）――劳动能力鉴定――工伤保险待遇的确认与支付。

工伤保险待遇有医疗待遇、伤残待遇、死亡待遇。其中医疗待遇包括工伤医疗费用、住院伙食补助费、停工留薪期间的工资福利、护理费等等；伤残待遇赔偿项目按照级别不同享受包含一次性伤残补助金、伤残津贴，退休后享受基本养老保险待遇，与单位解除劳动关系后享受等一次性工伤医疗补助金、伤残就业补助金；死亡待遇则包括丧葬补助金、供养亲属抚恤金及一次性工亡补助金等。

二、现行工伤救济制度之弊端

由于我国工伤救济制度起步较晚，在制定有关规定时又受多方因素的影响，故难免存在一些不完善之处。

（一）时间冗长，程序繁琐

工伤救济程序包括工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇的确认与支付等基本环节，而这些环节包含相当多的繁杂的程序。

1工伤认定

根据我国《工伤保险条例》等相关法律规定，职工因公伤亡，职工或其近亲属，用工单位可以向劳动保障行政部门提出工伤（亡）认定申请。劳动保障行政部门经审查，若职工与用人单位建立了劳动关系，做出受理工伤认定申请的决定，若双方未建立劳动关系，则做出不予受理的决定。劳动保障行政部门在受理申请后，经审查，根据事实做出工伤认定决定或不予工伤认定决定。职工或其近亲属、用人单位不服上述决定的，均可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

2劳动能力鉴定

根据《工伤保险条例》的相关规定，职工在工伤认定决定生效后，才可以申请劳动能力鉴定。劳动能力鉴定的申请由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出，对鉴定结论不服的，申请鉴定的单位或者个人可以在15日内向上一级劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。

3工伤保险待遇的确认与支付

工伤认定决定生效后，职工或其近亲属可向社会保险经办机构申领工伤补偿待遇。若职工或其近亲属与社会保险经办机构就工伤保险待遇发生争议，可通过向人民法院提起行政诉讼解决该争议；若职工或其近亲属与用工单位就工伤保险待遇发生争议，则可通过劳动争议调解、仲裁、向人民法院提起民事诉讼程序解决争议。最后，如社会保险经办机构或用人单位未能按照生效法律文书向职工或其近亲属支付工伤待遇，职工或其近亲属还需向人民法院申请强制执行。

由此可见，工伤认定可能经历以下程序：申请工伤行政认定（有时申请劳动仲裁确定劳动关系），不服上述认定导致工伤行政复议，对复议结果不服导致工伤行政诉讼一审，对一审结果不服导致二审；工伤待遇上又将经历如下程序：劳动仲裁程序，不服仲裁导致工伤民事诉讼一审，不服一审导致二审，最后申请强制执行。虽然程序的设置为职工和用人单位提供足够的救济机会，但多个轮回的行政认定、复议、诉讼程序导致工伤救济程序少则耗时半年一年，多则三五年，程序繁杂，时间冗长，谈何对劳动者权利的保护。

（二）现行工伤救济程序设置导致行政权和司法权的冲突

根据我国法律的规定，企业聘用未满16周岁、已达退休年龄或已领取社会养老保险待遇的人员因工伤亡时，社会保险行政部门将做出不予受理的决定，而不能进行工伤认定，也不能进行劳动能力鉴定，最终不能享有工伤待遇。虽然最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件使用法律若干问题的解释》以及《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》将该类情况纳入人身损害赔偿的范畴，但人身损害赔偿责任属于一般侵权范畴，适用过错责任原则进行处理，而本文所指的工伤赔偿则适用无过错责任，归责原则的差异，将最弱小、最需要保护的劳动者排除在工伤救济之外不能不说是立法的一大缺陷。

三、现行工伤救济制度改革的原则与内容

（一）需遵循的原则

1坚持最大限度地保护劳动者合法权益的原则

工伤救济制度本来就是保护劳动者的制度，既然如此，我们所设置的工伤救济制度，在救济对象的范围上、救济方法上、救济程序以及救济的待遇上，都应当最大程度向劳动者倾斜，在基本法律许可的前提下，最大限度的照顾劳动者。

2坚持高效便捷、快速低廉的原则

工伤争议解决程序既不同于传统的私法程序（如民诉程序），也不同于传统意义的公法程序（如行政诉讼），自从近现代司法尽可能取代其他纠纷解决方式之后，诉讼成为纠纷解决的主要甚至唯一的方式，其程序繁琐、成本高昂、诉讼延迟等弊端充分暴露④。世界范围内的多数国家都在进行行政以及司法体制改革，以简化程序，提高效率，降低成本。劳动者对此的要求更甚于其他案件的当事人，因为劳动者和用人单位相比本来就处于弱势地位，工伤案件中的劳动者更是处于困境之中，因此工伤救济制度是设置更应当遵循高效便捷、快速低廉的原则，最大限度发挥劳动保障部门在保护劳动者权益、对受伤劳动者实施救济中的作用，最大限度简化程序，提高行政及司法效能，而不应将劳动者陷入无休止的复议、诉讼等争议当中。

（二）改革的具体内容

改革现行工伤救济制度，笔者认为应主要从以下几个大的方面入手：

1建立工伤应急基金制度

参加了工伤保险的企业和职工，发生工伤后，一般来说其工伤可以得到较大保障，医疗费、生活费基本不成问题。但是，当那些没有参加工伤保险的企业职工或农村打工人员发生工伤后，其境况就大不一样了。因此建立“工伤应急基金”，以应对工伤保险“安全网”外的重大、恶性工伤事故所造成的法律责任空白。当工伤保险“安全网”以外的人员发生工伤后，尤其是重大、恶性工伤事故，用人单位拒绝承担法律责任，不支付工伤人员医疗费、生活费的，劳动仲裁委员会或人民法院可以做出先行部分裁决或判决，并根据民法的相关规定，由“工伤应急基金”给予担保⑤。“工伤应急基金”可以从工伤事故发生率较高的行业和企业按工资总额的应对比例提取，加上社会捐助形成。

2废除工伤认定为行政程序的制度，将社会保障行政部门对工伤事故所做认定作为工伤保险待遇的确认与支付的证据

我国立法却将工伤救济一开始就纳入了行政法律关系之中，行政法是纯公法性质，现行工伤救济首先就得申请行政认定工伤性质，一方不服，立即导致行政复议，随之又导致行政诉讼，随着这些程序的逐一启动，不仅时间不断拖长，而分歧冲突愈发增多。况且走到最后还难免出现不公正的结讼。故笔者建议工伤救济法律法规也应当参照《道路交通安全法》等的规定，规定社会保障行政部门应当根据工伤事故现场勘验、检查、调查的情况和相关单位或行政部门的结论（如安全监督部门、消防部门的认定等）及时制作工伤事故认定书，作为处理事故的证据，并且参照《医疗事故处理条例》的相关规定，工伤事故认定应当作为社会保险行政部门对发生工伤事故的单位及负有责任的个人进行行政处理、处罚的根据。

3废除工伤事故认定中审查劳动关系的制度，将劳动关系认定回归劳动争议处理的范畴

笔者认为，工伤事故，属于客观存在的事实，而社会保险行政部门所需要做的对工伤事故发生的客观事故做还原事实的认定，因此社会保险行政部门无需对用人单位与劳动者是否存在劳动关系进行实质审查。另外，工伤事故中，无论什么用工形式、无论什么身份的劳动者，只要是在该事故中伤亡，均应实事求是地做出认定，不能此轻彼重，即工伤应作广义的理解。在主体上，既应包括与用人单位建立了劳动关系的劳动者（职工），也应包括其他用工形式的劳动者（如雇佣）；在工伤事实上，只要是在工作时间，因工作原因受到人身伤害的，都应当认定为工伤。所以，笔者建议废除工伤事故认定前审查劳动关系的制度，将审查劳动关系的职权回归到劳动争议的范畴，既减少行政职能，提高了行政效率，又最大限度的保护了劳动者的权益。

4建立工伤事故即时申报制度，扩大工伤认定申请的主体

工伤认定，需经职工或者其近亲属、用人单位向劳动保障行政部门提出书面申请，劳动保障行政部门才启动工伤认定程序。工伤认定本应属于劳动保障行政部门主动履行的职责，变成由相对人请求才为的职权。此外，相对人在工伤认定申请往往是在事故发生之后，使得劳动保障行政部门进行工伤认定往往存在取证困难的�寰场１收呓ㄒ椋�建立工伤事故即时申报制度，即一旦发生工伤事故，用工单位、受伤职工、近亲属、其他职工、工会组织等，可以及时向劳动保障行政部门报案，劳动保障行政部门接到报案后，应立即派员前往现场，启动工伤事故认定程序。劳动保障行政部门对工伤事故的认定应当参照公安交管部门对交通事故的认定，不但对伤亡人员是否属于工伤（亡）做出认定，而且应当对工伤事故发生的经过、原因做出分析与认定，为其后的工伤赔偿提供科学、合法、有效的依据。

注释：

①兰近银工伤认定行政争议多元化纠纷解决机制探究[J]法制与经济，2011（1）

②卢祖新，龚海南对工伤救济程序的反思[J]人民司法应用，2012（1）

③王全兴劳动法[M]北京：法律出版社，2004：304

④郑尚元工伤保险法律制度研究[M]北京：北京大学出版社，2004：25-29

⑤杨静工伤赔偿先行支付制度研究[J]法制博览，2013（3）