简论我国政策性银行的改革

政策性银行是政府创立或担保以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊融资原则，不以盈利为目的的金融机构。1994年国务院为“实现政策性业务与商业性业务分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题”而先后决定成立了我国的三家政策性银行。政策性银行的成立，一方面是为我国经济发展服务，为我国经济改革转轨服务，同时更重要的一方面是使当时的四大专业银行能够摆脱政策性贷款业务，确实转向商业性银行。我国政策性银行在成立初期在经济体制改革过程中发挥了重大作用，但在发展中也出现了种种问题，政策性银行的改革也被提上日程并持续推进。政策性银行出现的问题及中央对政策性银行改革的重视，亟须在理论上对政策性银行改革进行探索。

一、我国政策性银行存在的问题

（一）法律地位缺失。我国没有专门的政策性银行立法，这一方面导致银行自身经营不受法律的约束，另一方面也容易受政府干预，缺乏行使职能的独立性。

（二）业务模式不合理。目前政策性银行业务同时存在两方面问题，一是未能覆盖需要国家给与支持的领域，如中小企业贷款、教育、高新技术产业等，二是存在与商业银行竞争的情况，政策性银行的利率比较低，与商业银行存在不公平竞争。

（三）资本充足率低，财务状况脆弱。首先，政策性银行自有资本金不足。成立之初财政注入资金较少，由于不能吸收存款且缺乏后续财政拨付，这几家银行主要靠发行金融债券和向中央银行贷款取得资金，资本金不稳定。另外，不良贷款占比过大，一直都是制约政策性银行健康持续发展的瓶颈因素。在三家政策性银行中，农业发展银行和进出口银行的不良贷款率尤其高。

（四）缺乏有效的监管体系。对政策性银行，既需按对财政资金利用的方式考核，也需按市场方式考核。由于缺乏监督，政策性银行同时存在政府和市场的弊端。而它们发展道路的不同也证明这点，完全处于各自独立摸索自身发展的状态。如国开行的业务中有与市场竞争的商业性贷款，这样是否可以，我国对此并没有监督。

二、改革建议

结合国开行的模式，我国理论界提出政策性银行的改革应朝着开发性金融的方向进行。事实上，在现代金融中介体系中，政策性金融与商业性金融是相互对称、平行、并列和补充而非相互替代的两大金融族类。而开发性金融只是具有某种特征的特定金融业务领域。结合我国国有银行的改革道路，不得不说，政策性银行与商业性银行存在很多不同，如政策性银行改革不能坚持政策性，那么原国有银行存在的弊端还会在三家银行中重现。事实上，自从科学政策性金融理论形成以来，就一直主张和坚持政策性金融要区别于政府财政而按照金融规则运作，即采用市场化运作的方式经营政策性业务。笔者认为，总的改革方向是，坚持政策性银行的政策性，但应结合市场化的优势进行管理。具体来说：

（一）加快立法，明确其法律地位。政策性银行作为执行国家宏观调控的机构仍有存在必要。但是必须以立法的形式明确其职能定位、主体资格、规范其经营方式、明确监督，以实现其独立、可持续发展。

（二）业务根据实际调整、发展综合性业务、并进行业务创新。首先，根据有关对德日韩政策性银行的考察，政策性银行支持的重点和业务领域也是不断调整的。为保持法律的稳定性，我国可对其业务范围做原则性规定，并确立对具体业务的合理调整机制。其次，在业务创新方面，我国政策性银行的业务主要是发放中长期贷款，这不符合现代金融理念。未来我国政策性银行改革可以鼓励其借用专业优势，发展综合业务，如财务顾问、证券承销、基金业务、中间业务等，即从传统的政策性银行业务转向综合的政策性金融业务。

（三）拓宽筹融资渠道，建立资本金补充机制。一是由财政资金加大支持；二是提高市场化融资能力。政策性银行以国家信用为基础，可以以向市场发行债券等方式进行融资。在具体项目上可与其他金融机构合作。总之，以国家信用为基础，充分调动、引导社会资本的参与，起到四两拨千斤的作用。

（四）提高风险管理能力。政策性银行以国家信用为基础，如政策性银行一味透支政府信用，会造成国家债务危机，因此政策性银行的风险管理能力尤为重要。从国际经验来看，各国政策性银行积极引进国际化标准，建立风险管理体系，形成了良好的风险识别、消化机制。在这方面，我国可借鉴商业银行风险管理经验，但商业性银行注重业务的盈利性和债务人的信用能力，而政策性银行注重社会公正性，因此，风险控制指标应有所不同。

（五）健全监管体系的法制化。首先，应在立法中明确政策性银行的监管部门、监管职责。其次，由于政策性银行需要财政进行投入并担保，因此应由财政部进行日常监管，而财政部应接受人大的监督，每年向人大报告政策性银行的运作情况，由人大监督政策性银行的经营是否符合其宗旨和定位。再次，鉴于其业务的专业性，需银监会参与监督。

三、结论

我国政策性银行在近20年的发展中，自身进行了一些有益的探索，尤其是国开行的经营成果更令人瞩目。但不可回避的是，我国现存的政策性银行还存在种种问题，最根本的是没有规范政策性银行的专门法律。未来我国政策性银行的改革应由人大对政策性银行的宗旨、业务、经营规则、监督等进行立法规范，如难以细化明确，则人大应出具原则性的立法规定，具体的由国务院制定，以更好地发挥政策性银行在促进社会公正、经济可持续发展中的作用。