农地流转过程中农民权益保护的困境与出路

一、我国农地流转的发展及特点

20世纪90年代以来，家庭联产责任制遭受到了极大的冲击，主要是微观基础和宏观环境的变化，特别是农产品价值低迷，农业种植效益低下，尤其是对于那些地形不适合机械种植的山地、梯田地区，农业种植收益只能维持收支平衡。薄利辛劳的农耕生活，难以应对物价的不断提高，于是大量的农民费田不种，外出务工经商。土地撂荒现象十分普遍，于是，农民自发的进行着土地流转，通过互换、转包、转让等形式进行着土地使用权的流转。

这种自发的土地流转势头不断加快，一方面保证了我国耕地面积的数量，另一方面也有效的推动了农村经济的发展。其特点主要有以下几点：一是经济越发达，土地流转的规模就越大；二是土地流转的时间较短，很多农民都只是暂时性的放弃农耕；三是土地流转的形式以转包、转让为主；四是流转的范围集中在本村民组内；五是从不要报酬或是少量报酬（例如几袋稻子）到有偿流转。

二、我国农地流转中农民权益保护的困境

相关法律法规的缺失导致了农民在土地流转过程中权益仍然遭到很大的威胁，权益保护面临几大困境：

（一）土地流转违背农民意愿，农民主体地位无法得到体现

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出要“加强土地承包经营权的管理和服务”“建立健全土地承包经营权流转市场”“按照自愿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2013年1号文件也要求“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转”。中央三令五申的要求，实践中有些地区利用土地流转谋取利益，违背国家政策和农民的意愿，依靠行政命令强制流转，严重侵害农民的权益。例如，肆意扩大“机动田”的面积，主要通过违法调整抑或撤销村民的土地承包合同，变相非法剥夺村民土地；用行政命令强制性收回承包到户的土地大搞“反租倒包”；不管不顾违背农民意见，采取下指标、硬摊硬派流转土地；土地流转过程中侵占农民的转正收益或者给出的租金过低。

（二）土地流转相关立法不完善

虽然《物权法》明确了农村土地承包经营权的物权性质，但是并没有任何一部法律对于土地流转的相关问题作出详细的规定，无法可依必然导致执法之滥。例如，政府允许有偿转让土地使用权，但是因为缺乏具体规定，导致土地流转的价格很低，倘若遇到农民急需资金紧急转让时，价格可能会更低。此外，我国也缺乏对农村土地公平流转相关法律规定，农民往往有地需要流转而找不到对象，并且要交纳高昂的中介费，自己获利微薄。

（三）土地流转过程程序不规范，引发纠纷

2005年3月1日实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定土地经营权流转要签订合同和备案。然而，实践中很多农民并没有通过村集体经济组织确认，也没有签订合同，更不用说进行备案，私下转包或者租赁土地，只是口头约定。这种情况主要是受农村朴素的乡规民约制约的影响，然而一旦发生纠纷，农民权益保护就缺乏凭证。

三、针对土地流转经营权流转问题的出路

（一）确立农民的主体地位，切实保护农民利益

我国现有法律规定，土地流转需要农民资源前提下同意，农民是土地流转过程中的主体，然而实际上农民处于农村权力架构体系中的最低端，再加之农民自身法律意识的淡薄，农民的主体地位没有得到完全体现。土地流转制度的根本目的是为了保护农民的利益，我们必须以此作为指导思想。建立严格的土地流转程序，包括“公告―登记―查询―交易―责任追究”的土地使用权流转程序，严格依法执行，不得改变土地集体所有性质、不得改变用途、不得损害农民土地承包权益的“三不得”原则。

（二）土地承包经营权流转市场的建立需要健全完善法律法规

推进农村土地流转改革要面临很多问题和挑战，而目前我国对土地流转很多仅限于政策导向，多以文件形式出台，具体法律规定缺位，导致农民权益保障无法可依，不利于农民权益的保护。尤其是目前我国现有法律对土地流转方面的规定有矛盾之处，让执法过程充满随意性、盲目性。仅有政策性的规定，立法上也必须跟上，只有这样才能帮助农民走出土地流转过程权益保障问题的困境。因此，大力加快我国农村土地政策向国家立法的转化，例如制定《农民土地承包经营权流转法》，修改《土地管理法》《物权法》等法律，主要是解决受到诸多限制的农地物权，不断明确流转的范围。在完成土地流转的中央立法和相关法律、法规修订的基础上，还要进一步完善土地流转的相关配套法规建设，尤其是应当对土地流转的程序、方式以及流转后的权力与义务、监管机构与法律责任作出明确规定。

（三）政府要大力规范土地流转，健全组织并强化服务

指导、保障与规范土地流转保障农民权益的政府的职责，实践中土地流转中存在的侵害农民权益的问题都与政府不作为引发的。服务功能的缺失、监督不力与救济职能缺失等等，同时还存在矫枉过正的问题，公权力滥用问题也很严重，角色定位错误，过度的干预土地流转，与民争利。政府应该端正对公权力的认识，树立服务和法律意识。