浅议民事公益诉讼的附加价值

一、民事公益诉讼概述

公益诉讼是指，为保护社会公共利益所有人均可提起的诉讼。“没有直接损害原告的利益”是这类诉讼的一个显著特征。梁慧星先生认为，公益诉讼是指并没有直接损害自己的权益，而仅对社会公共利益造成了直接损害的诉讼。

（一）原告主体适格的规定

原告适格一直作为我国诉讼程序启动的先决条件，即要求原告必须与被诉讼的客体有直接利害关系才能启动诉讼程序。随着社会的发展，仅强调对个案个人利益的保护无法保护逐渐被关注的隐性的社会公共利益。《民事诉讼法》第55条，将民事公益诉讼的原告资格赋予有关机关和社会团体，法律虽未做出具体规定，但我们依然可以看出诉讼法对原告主体资格做出了宽泛规定，并不限于具有直接利益关系的主体。

（二）受案范围的规定

《民事诉讼法》第55条列举了环境污染纠纷和消费者权益纠纷两种公益诉讼案件，并以“等”字概括其他可以提起公益诉讼的案件。涉及公共利益的诉讼案件种类繁多，如侵害公共利益的重大食品药品安全案件；垄断、不正当竞争案件；国有资产流失案件；社会保险案件等。在公益诉讼制度探索的初期阶段，民事诉讼法列举了涉及损害范围较广的环境污染纠纷，侵权损害现象较普遍的消费者权益纠纷，其余以“等”字概括，待理论与实践发展相对成熟时，再将其他涉及公共利益的诉讼案件纳入法院审理范围。

二、民事公益诉讼的附加价值

民事公益诉讼的附加价值是指其对行政公益诉讼建立和行政法治发展的借鉴意义。民事法律关系与行政法律关系的交叉与重叠决定了民事公益诉讼与行政公益诉讼具有相互融通，相互借鉴之处。

（一）对行政公益诉讼建立的借鉴意义

1.原告资格规定的借鉴意义

《行政诉讼法》及其解释规定原告必须与具体行政行为有直接利害关系的起诉条件，成为我国行政诉讼立案难的关键所在。虽然民事公益诉讼关于原告主体资格的规定较宽泛，但从条文的表述上不难预知，随着社会公共利益更深入的渗透在公民的具体权益上，对公共利益诉讼原告资格的认定不应局限于法律条文的具体规定。行政公益诉讼原告资格的规定可以借鉴我国现行《民事诉讼法》对于民事公益诉讼原告资格的规定。

2.受案范围立法模式的借鉴意义

以概括式受案范围代替列举式受案范围已成为各国诉讼法立法的发展方向。采取概括式的立法模式，顺应行政法立法模式发展的世界潮流已成为大趋势。在行政公益诉讼制度建立的初期，鉴于理论研究不完善、司法实践经验不足，行政诉讼受案范围的立法模式可以民事公益诉讼为借鉴，以列举式为主兼采概括式规定。

（二）对行政法治发展的意义

1.有利于维护公民的合法权利

维护公民的合法权利是现代法治国家对行政权提出的必然要求。行政权已经渗透到公民社会生活和国家生活的方方面面，行政权的行使与公民的切身利益息息相关。行政机关虽是公民合法权利的维护者，但有时行政权的行使也会损害公民的合法权益，且往往损害的不是一部分公民的合法权益。例如行政机关对于企业排污行为拒不做出处罚的行政不作为行为，对排污企业来说是一种有益结果，但对深受企业排污之害的公民（包括污染空气呼吸者，污染水饮用者和污染土地种植者）来说却是对他们合法权益的一种严重侵害。传统的原告主体适格理论对个人或集体享受的经济利益大开方便之门，对公众或大部分公众“零散性”的利益给予不当的区别对待。[1]公益诉讼制度的建立将改善这一问题，有利于公民权利的实现。

2.有利于弥补国家行政管理的漏洞

随着经济的发展、科技的进步，社会生活变得日益复杂。然而，一方面是政府作为社会的管理者要处理的事务越来越多，公共事务负担日益加重；另一方面却是执政者削减政府职能部门，缩减行政编制人员数量。这就使得政府的管理工作难免出现漏洞。为了保证国家对社会生活管理目标的实现，就需要借“私人检察官”的力量来补充国家力量的不足。公益诉讼在一定意义上可以说是国家将维护公共利益的责任部分地交与了社会中介组织和个人。[2]

3.有助于监督行政机关依法行政，提高行政执法水平

孟德斯鸠曾经说过“一切权力都要导致腐败，而绝对的权力导致绝对地腐败”。强大的行政权侵害公民合法权益现象时常发生，特别对涉及公共利益的行政行为往往是下级行政机关根据上级行政机关的文件作出。公民通过行政复议这种以权力制约权力的监督方式缺乏效力。在一定程度上，权利对权力的监督和制约较于权力对权力的监督和制约更有意义。当国家机关的违法行为、不当行为或者不作为，即使还没有造成公民、法人利益的现实损害，但是存在实际上的可能时，没有法律上直接利害关系人也可以诉请司法机关对其进行审查，否则行政机关便不能提高依法行政的自觉性。

三、结语

民事公益诉讼建立的意义在于不仅奏起了公益诉讼的乐章，而且对行政公益诉讼制度的建立和行政法治的发展也有其额外的附加价值。为行政公益诉讼的建立初步清理了理论上的障碍，为人们遗忘的公共利益提供了一定意义上的保障。当然，公益诉讼制度还需理论上的完善与司法实践经验的总结。希望立法者在借鉴发达国家公益诉讼立法时，结合我国具体国情，为我国行政公益诉讼制度建立扫除立法上的障碍。