江苏南京安德门引发的治安保卫的思考

我国正处于社会转型的特定时期，在城乡二元体制下的城乡结合部外来人员多、范围广、变动快、情况复杂，生活环境、社会管理、人口管理等方面问题多多，成为地区平安建设的一大难题。孟建柱提出在江苏建立平安中国示范区，就是要求我们不仅要把目光放在重点城市的社会治安保卫的问题上，还要研究在外来人口流动密集区的治安保卫工作存在的诸多不足，更要深度挖掘影响社会稳定和安全的各种因素，从而更有效地实行治安保卫。

江苏南京安德门既是城乡结合区，也是城市软肋区，拥有一个地面与地下的结合点――地铁中转站枢纽安德门地铁站，容纳了一个驻场职业机构100多家的劳务市场，聚集了来自五湖四海的离家打工人群，另外，安德门周围的几所学校为安德门地区吸引了大量城市居住人口，农贸市场、餐饮业、旅馆业等逐步兴起，用水、消防、供电安全、道路交通、环境秩序等方面存在的问题成为了绝大部分违法犯罪可能发生的社会因素。以这个人员复杂的特殊地点为研究点，通过对安德门地铁站的治安保卫状况与周围环境进行调查研究，对于深入探讨研究治安保卫工作可以起到很好的点-线-面的作用。

1 治安保卫现状

1.1 南京安德门治安保卫情况

“城市软肋”是多数学者提出的治安保卫必须直面的难题，如：影剧院、大型购物点、步行街、汽车交通工具、地铁、加油站等都属于城市软肋的范畴。它们构成城市生活重要部分的环境和设施，其空间开放、人员拥杂且防范措施难以过于严格，容易成为实施犯罪的主要场所选项，一旦发生违法犯罪，灾难后果难以预料，造成的社会恶劣影响也不言而喻。

安德门位于江苏省的省会――南京的南大门，容纳了一个驻场职业机构100多家的劳务市场，聚集了来自五湖四海的离家打工人群。同时，安德门地铁站作为中国药科大站与奥体方向站的中转站，连接南京站与南京南站两大火车站点，本身客流量就极大，加之与民工就业市场相连，大量民工涌入地铁站内将其作为生活、娱乐场所，对地铁内部行人的通行以及治安管理带来了极大的隐患。另外，安德门周围的几所学校为安德门地区吸引了大量的城市居住人口，农贸市场、餐饮业、旅馆业等逐步兴起，导致用水、消防、供电安全难以保障，道路交通拥堵严重、环境秩序杂乱无章，街面违法犯罪现象频发。[1]

从治安保卫措施方面来说，治安保卫工作做得并不是很到位。在地铁站内部，监控应急措施并不到位。因地铁处于地下，这一特殊性更是对它的应急措施提出了更高的要求，若在紧急情况下应急照明系统不能很好开启发挥其应急作用，后果必是不堪设想的。而且地铁站内部的很多死角监控系统并不能监控到，仅是在出入口地方设置了摄像头，这对出现问题后的情况排查是非常不利的。以地铁站为中心点向外扩散的话，周围的治安保卫措施更是问题多多。首先在民工市场附近，只有一个警亭，在很多时候是根本看不到巡逻人员的，地铁站外的黑车、霸王出租车根本无人管辖。十字路口处行人、车辆抢行更是司空见惯。农贸市场处路口因小摊贩堵塞也一直是无人问津。由于安德门市场的存在，给当地居民生活环境带来相当大的影响。此外，大量民工露宿地铁、公交枢纽站，存在一定的安全隐患，特别是影响了安德门民工市场周边治安环境。

从城市与外来人口本身存在的矛盾方面来说。改革开放以来，东部地区城市经济不断增长，吸引了大量的外来务工人口。城市的交通、住房、看病、上学等资源本就紧张，外来人口的增加更是为当地人带来了恐慌，大家在第一时间想到的并不是如何和谐相处，而是如何保护本属于自己的那一份资源，甚至是抢夺更多的资源，因此从外来人口进驻城市的一刹那，各种将他们与当地人隔离开的户籍管理等方面的制度随之展开。这一方面是为了更好地进行社会的治安等方面的管理，却也无形中在他们之间竖起了一道墙，为外来人口获得城市的整体认可加大了难度。户籍身份“绑定”公共服务政策，及其本身决定的个体面临公共服务政策情况，而通过这种渠道影响到居民。[2]就连与他们接触较多的民工市场的中介机构人员在给他们介绍工作时也是带上了一层有色眼镜的，只拿钱不办事的现象比比皆是，即使找其进行理论也是无果，求助也是无门。就这样，一方面是城市人的恐慌、不认可；另一方面是外来人的不信任、无归属感，互相之间对立现象的出现当然也就不足为奇。加之外来务工人员接受的文化教育并不是很系统全面，经济方面也是落后城市当地大部分的人口，文化经济上的差距更是阻碍了他们之间的交流。当情况类似的人走到一起发泄不满，当感性越过理性，犯罪也就在一念之间。城市里的社区治安搞得有声有色，现在最不缺的可能就是大妈了，大妈们可以说是社区治安的主力军，而在成为主力军的长久过程中的态度问题是否也应该反思一下，严厉的态度或许会产生威慑力，但也是矛盾的爆发点，世人在关注一件“为民好事”时是否还忽略了某些细节？在社会学研究中的许多问题中，如果仅凭单纯的科学性并不能发现其真实原因和解决办法，往往要靠人文性才能找到原因和解决之道，即“只有接地气，才能有底气”。[3]

改革开放以来，中国的政治制度、经济制度、思想文化意识、法律制度等都发生了巨大的变化，社会制度，社会环境给人们带来的巨大变革诱发了新时期的犯罪因素的迅速增长，并造成了治安犯罪问题增长这一特殊阶段。一方面，国家面对社会上诸多涉及百姓生存的问题已经是头大；另一方面，发展经济的政治性冲动和巨大压力，使政府始终觉得资源不足，因而无暇、无力也无心为治安保卫方面分配足够的资源，不仅包括人力、财力、政策，更包括制度。 在调查研究的过程中我们发现安德门与其他大多数地区的治安管理部门几乎都在面临着这样的窘境：首先，一直以来，治安保卫的工作都是被动的。不管哪一个部门还是个人都是将治安保卫的工作聚焦于违法犯罪的现象上，“严打”就是一个很好的例子。长期的“严打”不仅使严打部门处于疲惫状态，如公安部门作为主要严打力量已经习惯跟在犯罪现象的后面走而忽视掉产生犯罪的社会因素；而且严打本身也步入了一个疲软的状态，其震慑效果已经在逐步下降，其似乎已经成为一种阶段性的犯罪份子的配合状态。其次，治安较差时找领导要求增加相关投入，领导会说，治安形势不好说明你们干得不好，这时增加人力和经费，其他部门肯定有看法，当下经济建设特别缺乏资源，财政十分紧张，只好对你们的困难表示理解。治安较好时对于社会治安增加人力和经费的请求，领导又会说，治安形势这么好怎么还要增加人力和经费呢？没有哪个部门的人钱不少，财政这么紧张，希望你们顾全大局。这些窘境其实是片面追求经济高速增长留下的后遗症，大家都可以认识到经济建设占用了大量资源，治安保卫的资源当然就会比较紧缺。这就需要各部门之间找平衡，然而怎么找好平衡？标准是什么？就是需要我们另外好好思考的问题了。平安建设的提出似乎是给我们带来了曙光，当它不再是纸上谈兵的时候，或许就是我们找到解决治安资源配置的一种良好新模式的时候。

2 走进平安建设

2.1 平安建设的新模式

平安建设是关于资源配置的一种新模式。社会治安保卫从综合治理进入到平安建设就意味平安建设的核心不再是具体的治安问题，而应该站在一个更高的点上，聚焦于政治与政策问题上，了解和判断民众的选择和意愿，同时满足民众的经济需求与安全需求，时二者之间达到一个相对平衡的状态，并据此确定发展模式，从而进行治安资源配置。这就是平安建设的理念：坚持从民众的安全需求出发，认识和处理以政策形式反映出来的经济社会发展与治安保卫方面的矛盾。[4]

2.2 民众的安全需求

满足民众的安全需求是平安建设的主要内容。美国著名心理学家马斯洛将人类的需要划分为5个级别，从低到高分别为生理需要；安全需要；相属关系和爱的需要；尊重的需爱，自我实现的需要。而一个社会的安全需要则是要将民众的安全需求具体化到实践中而不是将其抽象化为理论。就如民众最看重的绝不是财富以及国家财富的总量，而是获取财富的政策机制以及国家财富的分配是否公平一样。在平安建设中，民众需要的不仅仅是对犯罪的惩罚，而是能实现其安全需求的平安。这个安全只有满足了民众的需求才是满足社会及国家的需求――一种平安的社会状态。所以只有搞清楚这安全需求到底是什么样的才好真正地对症下药把“平安”建设好。平安城市作为政府推动的项目，对安防行业的发展具有明显的带动作用，近两年，随着信息技术的普及，平安城市建设对安防产品及技术提出了新的要求，逐渐促使传统的安防概念向维护公共安全及“大安防”概念转变，平安城市建设已经成为城市基础建设的一部分，而随着物联网、云计算等新技术的应用，平安城市建设正逐步融入智慧城市建设中。

3 平安建设中治安保卫的深度思考

3.1 治安保卫政策理念的转变

违法犯罪是一种社会现象，它在一定的体制与制度基础上产生，又以破坏这个基础的形式来反映它们。我们可以将违法犯罪的力量与打击违法犯罪的力量进行对比，国家强制力的介入或许使得后者的力量要强一点，严打的相对有效性也可以说明这一点。而若将产生违法犯罪的社会因素与打击违法犯罪的社会因素进行对比的话，前者绝对是占有压倒性优势的，这就为我们的治安保卫工作为何越来越难做解开了谜团――法律的威慑力是对于没有违法犯罪的人而言的，需要防范的敌人时时刻刻都是存在的，只是敌人与被保护的对象之间的距离的大小不同而已。[5]这也为日后治安保卫政策、措施的实施指导了方向。

市场经济是以劳动力的价格为引导的，正是由于市场经济体制造就了伟大的农民工大军，政府在将其列为刑事发案率的主力时，是否有考虑到由于自身城市建设、管理和保障方面的不足而未给他们提供一个能让人接受的生存环境？因而治安形势好不好，有没有满足民众的安全需求，主要不是违法犯罪的原因，而是国家的原因。当看到群众“花钱买平安”，各地政府甚至为此集资、摊派，就知道政府并没有把满足民众的安全需求作为自己的一项职责，政府似乎不需要为此买单，承担责任的主体变成了民众，这样的做法和收保护费有何实质区别？

从安全需求出发转变模式，不局限于国家处罚犯罪的立场去认识和对待犯罪，从承担导致犯罪产生和增长的国家责任处入手，就能大大减轻某些部门利益对安全需求政策的影响。所以安全需求由民众提出，国家据此制定或修改有关政策，在国民经济和社会发展的规划中反复平衡各方利益，把平安建设纳入到规划中，满足民众安全需求，从全局的高度对治安与经济社会政策进行协调。

按照安全需求的理念，民众有权要求国家提供充分的安全产品，最直接的一个安全产品便是国家的治安保卫政策，这为政府履行治安职能提供了一个强有力的保证。经济社会政策已经位于一个很高的地位，若想将其地位降低可能不仅相关部门不答应，老百姓也是不会答应的。那么我们就要从另一角度入手：将治安政策提升到与经济社会政策并行的位置，让它们在这个平面上使各种需求实现相对平衡的状态，让经济社会政策符合并体现安全需求，将安全需求作为指导有关政策的统一政策。无论何时指导国家行为的理念与政策总是具有决定性，有什么样的经济社会政策和治安政策就有什么样的资源分配。民众的安全需求只有上升为党和国家的政策才能获得其实现的资格以及推动其实现的政治经济资源，并且只有与发展经济的政策保持高度一致，才能被将发展经济当做第一要务的政府所重视或采纳。民众的安全需求本身就具有极高的政治性，应该被作为国家要解决的社会治安问题，而不是等到治安问题成了政治问题才硬着头皮不得不去解决。治安保卫的问题不应仅仅跟随犯罪的脚步而导致被动，而应跟随市场经济的脚步从社会因素着手，跳出传统的预防与打击的范围，扩大到相关社会经济领域，解决犯罪的社会性问题。学会利用社会因素去解决违法犯罪大量产生与增长的问题，转被动为主动，努力消除未产生的犯罪，而不是通过调整警力和经费来适应犯罪情况的变化。 3.2 政策施行者的新定位

中国一句古话说得好：“打江山容易治江山难”。如果说治安可以让政法委、综治委或者政法机关来负责，那么保卫这一具有治安与治理这一双重性质的工作就不适宜交由它们统领。只有站在全局高度对所涉及的利益冲突问题进行平衡取舍，从更宏观的角度与范围去看待下级部门与相关政策之间的矛盾，确定国家有关行为的责任和进行干预的规则，才可能保持经济社会发展与治安保卫之间矛盾的控制。在中国能够站在全局的高度看问题的只有中国共产党了。所以只有党委政府一齐负责才可能做好利益的平衡，也只有党委政府一齐负责才有相当的权利对自己或下级制定政策中的矛盾进行调整。这就需要党委和政府必须重新为自己定位，把社会治安保卫和政策协调确定为党委、政府的职责。

一项政策关系的是产生与抑制犯罪的两个方面，市场、就业、劳动力、城乡建设、教育、医疗、工商、财政、税收、金融等，还有治安编制、经费、规划和建设等，这方方面面的政策都对治安保卫产生影响。国家在纠正政策行为的同时要做好承担纠正可能产生的损失与后果的心理。政策提出之前要对政策的社会效果做出全面审慎的评估，要考虑到社会的承受能力，如：对民心、治安、政府等会产生多大影响，会受到多大的阻力等，然后再决定其出台以及实施的进度、力度和时机，并且随着实际情况的变化而做出具体调整。毫无疑问的是各个部门或集团的阻碍是绝对少不了的，所以从横向或平行方向来调整绝对是痴人说梦，指望历来处在较低位置的治安政策产生作用那肯定也是不现实的，所以只能从纵向来解决这个问题，依靠上位阶的权力或政策来干预。如依靠上级新政策来修订或废止原有的政策等，因而党委政府一齐负责的模式很有必要。

3.3 安全产品生产链中的间接安全产品

政策只是国家提供的安全产品之一，它为治安保卫工作的实施提供了一个强有力的理论依据。政策为治安保卫工作的开展组织出了一条安全产品生产链：国家拿出一定的资源如财政经费和相应的编制和计划，设置相应数量的警察、法官、监狱和治安设施等；社会要按照国家计划生产出这些人、治安设施及服务产品，如：设立培训教育的专门学校以及有关生产企业等等，在提供这类产品时从国家那里获取等于或超过其成本的收益，由此进入下一轮生产。在这个生产过程中除了国家提供的直接安全产品外，还有间接安全产品，例如：经济建设方面――明亮的街灯，稳定的就业，基本的社会保障等，从衣食住行到生老病死，总之就是改善或是消除违法犯罪产生的社会因素的方方面面。由于这些间接安全产品不占用治安体制资源，涉及并体现于社会建设的许多方面，并要广泛运用到这些方面的不局限于治安建设与国家的治安职能的国家管理职能，因而没有明晰的政策来指导，对其的严重忽视造成了相关产品的空缺，导致了违法犯罪社会因素的大量扩张。最突出的一个原因就是国家偏重于其经济职能，片面地追求经济社会发展和以市场效益为导向的间接安全产品的生产，严重压制了属于民众安全需求的以社会效益为主的间接安全产品的生产。另外，间接安全产品的生产不在GDP中直接体现出来，满足民众的安全需求也未被列入官员的政绩考核体系中。不管置于何种历史时期和发展阶段，在何种国家、政治阶段、文化背景下，民生所涵盖的人的基本的生存和生活状态、基本的发展发展机会和能力、基本的权益保护是幸福最基础的载体。[6]从本质上看来，这和忽视民生是属于同一类问题。

社会主义市场经济体制为间接安全产品的发展创造了特殊机遇。国家应当根据民众对间接安全产品的需求制定国家提供间接安全产品的的生产和消费规划，可以有条件地对间接安全产品的生产施行市场化政策，建立和扶持关于其生产与服务的有关市场，扩大有关市场的主体范围，吸引各种资源进入，使安全产品的产业占据较大份额，提升安全产品消费在政府、企业和国民消费中的比重等，使之成为经济社会建设的重要组成部分。并将其纳入经济增长指标与政绩考核指标中，这样就不会与政府和官员们发展经济的冲动相抵触，也可以减少或者避免经济建设与治安保卫之间的矛盾，减轻施行阻力。这就是从治理违法犯罪社会因素的角度出发，将经济社会发展政策与治安保卫政策统一起来，使治安保卫政策与经济社会政策保持平衡。将间接安全产品生产与民众安全需求相统一，直接安全产品的生产在其生产的推动下也不会显得与经济发展脱节，起到一个很好的桥梁纽带作用。

3.4 政策实施体制的创新

现代社会一个不断提出的名词便是法治，我们可以用我国法律体系的基本完整的立法状况来表示我国是一个法治国家，然而更可以用法律实施的很不如意的事实来指责我国法治建设的不完善。关于安全需求的政策也面临这个问题：政策的制定是一回事，而政策的实施往往是另一回事。一个重要的原因便是政策实施体制。体制是政策实施的载体，其巨大作用就是把政策翻译成奖惩规则。地位的体现在于权力，利益不明显性往往会对其带来或大或小的阻力。如果现行政策所确定的利益、权力、制度和管理体制仍在进行或者得到维护，且它们的法律效力和控制力并没有丧失，新政策只能背负着新的理念，拖着沉重的旧体制缓慢前行甚至人仰马翻。于是，体制的转变或者改革成为安全需求政策能否成功实施的关键因素，即用体制来约束政策。

体制充斥着组织管理发展的各个阶段，制度借以实现的形式也是体制。组织成员的积极性与创造性涉及到组织制度本身的缺陷和组织管理过程的缺陷，制度本身具有惰性与外化的缺失，但是在见降低组织管理风险和形塑组织秩序方面，除了制度以外似乎没有比它更有效的方法了。当组织的规模不断扩大，通过多样化的区分和微观的激励机制去调动组织成员的积极性是靠不住的。因此，制度的整体设置比不断变化的规则更具有降低组织不确定性风险的优势。[7]党委政府首先以民主政治为动力加强民众从外部的监督力量，防止一些利益集团的因素形成政策的部门化。同时，以安全需求为内容的考核体系应当包括负责直接安全产品与间接安全产品的部门，即包括政法在内的所有部门。只有在管理体制真正运转起来的时候，安全需求的政策才能够真正实施。就好像人对着镜子梳妆打扮，你是你，镜子里还有一个你，但即使镜子里的你离开了，你仍然是你。也许某一天相关政策的文件已经不再下达得那么频繁或是已经不再下达，但只要体制在，政策就会施行而不仅仅是流于形式或者作秀，这就是体制与利益的巨大推动作用的结果。 3.5 舆论导向机制的引导与控制

社会存在决定社会意识。有位哲人说过：嘴巴说出来的是思想，而面孔说出来的是思想的本质。公众的亲身经历或者其对一些特定问题的担心等都会影响着他们的行为模式，所以如果一直就安全感或是幸福生活指数来对老百姓打破砂锅问到底的话就显得欲盖弥彰了。因为他们生活在哪里，答案就在哪里。况且现代社会的人们似乎已经不太相信政府的话了，有了一次狼来了的故事，即使政府讲的是真话，其可靠度还是会让民众感到怀疑。这就要求政府平衡好信息传播的双面作用，如何在正常传播信息的前提下防止犯罪信息扰乱民心或者如何控制好新闻媒体的相关报导是一件相当有技术含量的事。政府曾做过几次关于公众安全感与民众幸福感的调查，央视的记者也会现场对民众进行采访并进行跟踪报导。可以说，统计出来的数据总是可喜可贺的，但一旦与民间统计出的数据或者实际情况进行对比就会让人产生怀疑。从心理学的角度来分析：在人的一生中或许只有到了最后一刻才会开始留恋这个世界并怀念这个世界的好，在其他的时刻无论经历过多少次幸福更让人容易记住的往往是疼痛。人们已经习惯性地把政府发布的情况往更坏处考虑，这就为政府发布相关信息找好了一个平衡点：做好对信息发布后的情况往最坏处考虑并做好相关预防或应急措施的准备。

现代社会的网络发展为信息的传播提供了一个方便快捷的渠道，媒体为了能让自己新闻更能引起社会的广泛关注，在报导真实新闻时在重点方面可能就会与政府有所不同。比如在伤害幼儿园学生与小学生的报导中，媒体将报导的重点放在了犯罪人与受伤害人的人数报道上，对于犯罪份子收到的严厉惩处措施却报导得较少；或者有时为了表现犯罪人的狡猾可能会将其作案方式论述得比较详细。要知道，法律能起作用的对象是没有违法犯罪的人，当媒体对于政府后续措施的相关报导石沉大海时，这在无形中就激起了潜在犯罪人的从众作案心理或者为潜在的作案份子提供了作案模板，在更恶劣的事件发生后，政府做出的声明或是举措往往就显得那样苍白无力――无论如何都是作秀的表现，即使打碎了牙也只能往肚子里咽，这就是媒体正面力量的作用没有发挥到位。汤啸天教授曾针对我国的治安管理现状敏锐地指出“现代社会管理的核心是，如何在保障社会每一位成员权利得以实现的前提下，实施对社会的有效控制。”[8]对于媒体的正面力量的发挥政府应当引导，对于其负面能量大法会应该做好控制，引导与控制之间没有冲突，但都需要如大禹治水一样，即使有一千个不高兴的理由也万万不可利用权力对其进行压制，无数的例子已经为我们证明――厚积而薄发的力量往往是很可怕的。