乡村公共财的作用与生成逻辑

乡村治理秩序或者乡村系统的相对稳定，以村庄治理秩序为载体，需要相应的经济资源集聚机制为基础。当现代市场社会的核心发展越来越取决于产业化利益的时候，以广大小农为对象的村庄治理，必然会与公共资本―“公共财”密切相关。那么，村庄要想达到善治状态，即“通过治理以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程”①，这块公共财应该是多少？从何而来？用向何处？在缺乏公共财的传统农区村庄，是否有可能重新生成公共财？地方上有无这样的经验性探索？这正是此文需探讨的。

公共财，是村庄善治可持续的关键

改革开放以来，一方面，乡村经历了一个对于小农村社制度的去组织化过程，其既有自治平衡结构支离破碎，大多数村两委缺乏集体收入；另一方面国家面临经济危机，财政紧缩，对乡土社会治理欠缺充足的投资。于是，乡村劣治便出现了。在缺乏集体公共资金的情况下，以前是以三提五统的方式，通过向农民摊派治理成本，来维持对乡土社会的治理。

自2005年起全面免去农业税之后，又出现另一种形式的治理问题，即自上而下地给钱，才能形成对上负责的乡村治理。税费制度取消，变成了由上级政府特别是中央、省两级承担对农村公共开支责任，这是一个重大变化。其结果是：谁给钱我对谁负责，上面给钱，我村两委就变成了只向上负责，但是上面的指导并不必然与村庄内在的具体需要合拍，甚至未必从村两委干部的实际需求和愿望出发……发展下去，基层治理不但要以钱为手段，而且成本不断增加，也难以做到有效和实事求是。

例如，你要求我建立党员活动室，哪怕每一天都锁着门我也建了；你要求建立电脑室，我也建了；有了电脑室还得有一台电脑，我再给你增加一份审请报告；此外，还得有人管电脑，再增加一份钱。按照现有的这套自上而下的体系，任何一项所谓的治理都必须拿钱。这些钱并不意味着增加成本同时其功能也增加。这是今日乡村治理所出现的机制性问题。

无论是农业税费时代的乡村治理问题，还是免去税费之后的新问题，其实质在于：乡村治理需要公共资本―“公共财”。在基层，有财才有政；有私财则有私政；有公财则有公政，才会增强基层治理活力，形成相对持久的公共治理，强化以广大小农为基本立场的村庄善治。

公共财正是公共空间存在的必要条件。我们曾经对村级收入与村级有效治理的相关性有一个经验性判断：以浙江湖州为例，一些村两委由于土地出租金以及门面房等第三产业收入，使得村级收入能占到全村经济总收入的5%以上，这样的村庄能够维持良好的村级治理。无论村两委是谁当政，也勿需考虑村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老党员、好干部，只要有充足的村级收入，便能形成有效的治理。因为就算村民不出资，开办村里活动还是有收入可以维持。完全空心、空壳的村庄，彻底将集体财产分干净、没有任何收益的村庄，在广大村民生老病死等各种杂事问题的处理上，谈不上构成起码的村级治理，不管上级是否给足了村两委启动资金。基层治理主体弱化的问题，本质上是基层公共财缺失的问题。农村基层党建有的能维持，有的瘫痪，区别主要在于有钱与否：没钱便管不了事，发挥不了作用；村里有地租或者经济林收入，便有实力来应付各种复杂治理问题。

在传统农区，利润从农业不断流入

二、三产业的经趋势下，如何形成基层公共资金增量？这块公共资金，其主要的逻辑关系，只能是内生型的，即生于基层用于基层。假如其主要逻辑已经变成了外生型的，即取之于上级，村两委便只想着对上负责；那么便难以杜绝应付、投机等对待小农的现象。但薄弱的基层总还要有辅助的、引导性的条件或者环境支持，为了区别于“等靠要”的外生型逻辑，可称之为外发型逻辑。

公共财的“内生型”逻辑

公共财的“内生型”逻辑，源于村两委主导的社区综合合作社。十多年来，当代乡村建设的主要目的之一是以村两委主导的农民合作为纲，形成区别于分散小农的组织化主体，以有组织的农民经济活动、社会活动乃至文化活动，形成乡村治理的良性结构，为乡村善治形成有价值的机制性探索。其中，关键在于，形成村两委主导的综合性农民经济合作社，以其经济活动的内部化良性循环机制，主要是以第三产业内部服务于第

一、第二实体产业的形式，生成一块用于良性治理的村庄公共资金。以这块公共财，服务于村庄社会、文化、教育、生态、基础设施建设等公共事务，以形成乡村善治。

为什么说需要村两委主导的社区综合合作社呢？首先，在农村基层，要把农民组织起来，行政村是最适合的基础性单元。因为村民自治委员会本是建立在村庄集体土地所有制基础上的农民自组织，发展农村经济、增加农民收入、开展村庄各种服务工作，本就是村党支部、村委会分内的工作职责。其次，虽然合作社是市场经济的主体，但是大多数不是村两委主导下的合作社组织，因缺乏体制内的资源和条件借用，能实质运行的并不多，服务能力强、信誉好的生产型合作社就更少，群众信任度不高。形成小农立场的乡村治理，这样的组织系统管理，本质上是在一定的经济财产占有、生产、分配、服务基础上的社会管理。要强化小农立场的乡村治理，以村两委主导的农民综合合作社为组织载体，提振农民组织，形成农民群体的主体性人格；重建乡村系统，形成农村地域范围的主体性实体，可能实现这一点。

再以胡寨村村两委主导的农牧业专业合作社的综合发展为例。发展了10年的胡寨村综合合作社以紧抓各种服务来聚人气。在农业经济上，合作社做种植、养殖、加工等的产前、产中、产后的技术、种子、农资、销售等服务；还直接搞资金互助，现有100多万互助资金直接服务于社员的资金需求，还以其自身利润用来支撑村庄幼儿园的发展，以及村庄老年协会、腰鼓队、广场舞的社会文化需求。正是因为村庄综合合作社的发展，在村两委班子选举时，合作社出面组织人参与选举相当顺利。对于村民而言，离开了村两委主导的合作社，产品没办法加工；农产品不知道卖给谁；蔬菜怎么种，技术上没办法掌握解决；农田没办法进行水利灌溉……离开了合作社的农民组织，无法更好地生产、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

总之，兰考以南马庄、胡寨为代表的合作社发展都是村干部领办的综合型合作社，属于政社合一，体现了村社血地缘关系与党政体制内资源有机结合的合作社成长规律。其共性在于：采取的是村两委主导的“合作金融+实体产业+公益服务”的程式：首先指的是一种“内部化”的经济机制，即以村社为边界的农业、加工业和农村金融业三业并进，能够内部化收益互补并降低外部风险的经济；其次，在村社文化共同体层面上，即以“内部化”经济收益为保障的维系村社文化共同体的公益服务。正是种方式，小小村社成为再造农民人生价值和生命意义的基本场域。

公共财的“外发型”逻辑

公共财的“外发型”逻辑，源于政府涉农部门及涉农企业为主的社会参与力量。多年来的一个共识是：任何外部参与力量进入乡土社会面对分散小农的时候，会有不可克服的高成本交易。这里所说的社会参与力量，包括各级政府部门、各类涉农企业、社会公益机构、个体行动者力量等。只有克服了与分散小农之间高成本代价的社会参与才是有效参与，只有克服了与分散小农之间交易成本过大的治理才叫有效治理。亦即，尽管小农村社内生力已损其根，外发力量再猛烈、再强大，也只能属于外发的、辅助性的力量，也得在发育和弘扬内生力并尊重其为主体的基础上，才能发挥外在环境条件的作用。

显然，小农社会在目前强势的城市市场力量目前，并不能自行组织起来，仅以残存的村社资源力量，也很难形成像样的农民组织。“内置金融”、“综合农协”，均要发育农民内生的主体性组织力量，采取“外发促内生”的方式使改善外部政策、经济、社会条件或者外部力量适当介入，以促使合作力量组织起来的内力发展的办法。这里，强调乡村治理所凭借的经济增量的增加以及内在的综合性合作组织的创建。早在基层做乡建试验的时候，笔者就提出“外发促内生”的动员模式。今天再来提“外发促内生”，是想更为强调产生公共资金的动员机制。“外发促内生”的外发力，主要来自于不失灵的政府涉农部门，以及有效的新型企业。在中国国内经济面临结构性矛盾―劳动力，产能和金融“三大过剩”压力的宏观背景下，在广大村庄内部化降低外部风险的机制普遍削弱的情况下，会有不失灵的政府部门参与经验，以及有效的新型企业出现吗？

联耕联种的诸多调研材料大都强调其经济体制创新作用。实际上，其实施和推广，至少属于县级涉农部门在解决三农问题上灵验的典型；同时，它又成为改善乡村治理的一个良好契机，为小农立场的乡村善治形成了经济体制改革的基础。在小农打交道过程中普遍失灵的背景下，射阳县农委会为什么不失灵？原因在于他们认识到，中国有2亿多农户，小规模经营自家承包耕地的普通农民仍占大多数并将长期存在，分散的农户完全可以通过联合，依托社会化服务组织，实现土地规模经营，所以，不需要走以土地流转让大户发财而促发土地流转纠纷问题祸乱乡村的路子。首先，在射阳县农委办的县级顶层设计下，全县村组干部以行政组织为强有力的抓手，把分散农地集中起来，进行组织、协调和安排，将各种现代农业生产要素注入家庭经营；其次，村组干部在组织协调过程中，通过引导甚至主导农民专业合作组织建设，将村里农机手、农资大户等组织起来，利用联耕联种之机，可以大力发育集机耕、机收、育秧、条播、植保、开墒、烘干等业务的综合合作社组织，构建农民组织与市场相配合的多元社会化服务结构。这里面，有商机，有利润，有增量的公共财。