迈向多元自主的乡村治理

经过30多年的快速发展，国家的治理体系和能力已经难以适应不断变化了的现实和实践，面临着市场化、民主化、法治化、科技发展、人民生活质量提高、社会结构分化和整合等给治理带来的挑战。作为国家治理的重要组成部分，乡村治理的难题和挑战就更明显，乡村治理的现代化显得更为紧迫。

变迁中的乡村治理困境

相比城市治理，乡村治理的难题不仅在于区域大、差异明显，而且在于体系更不健全、能力更为薄弱，长期以来得不到重视，更重要的是乡村社会基础发生了前所未有的变化。过去三十多年，是中国乡村社会变化最激烈的时期。为什么这么说呢？我们先来看改革前的中国乡村，从比较中才能看出这种激烈的变化。

从20世纪50年代到70年代末，国家发动合作社运动乃至后面的人民公社运动，对乡村社会进行了彻底的结构性改造和重构：土地实现集体所有制，传统的士绅阶层和地主阶层基本上被消灭了；广大农民被编入了以生产队为单位的政经合一体制，传统的家庭、家族等以血缘为组织原则的结构大为弱化；政治动员、行政管理取代乡规民约，成为社会秩序的维护和运行机制；户籍制度将城乡分割为两个不能自由交流、交换和流动的封闭性社会。在这种结构性环境中，个人的自主性、自由度、选择性非常之少，相比传统时代，这个时期的乡村社会处于强整合状态，社会结构更为单一，政治身份替代经济地位、传统声望和文化资本成为社会等级的唯一因素，自主、自治的社会空间几乎不存在。这对于乡村社会秩序而言不仅不构成任何挑战，反而是坚强的基石。如果说当时乡村治理有什么问题的话，那就是没有活力以及政治运动的破坏性影响。

改革开放以后的乡村情况就大为不同，既没有回到革命之前的传统时代，又缺少人民公社时代的强制性超稳定，乡村社会结构和基础处于急剧变迁之中。中国的经济改革起步于农村，即农村实现家庭联产承包责任制。这一改革诱发农村社会的全面变迁。首先，实现家庭联产承包责任制后，生产单位从生产队回归到家庭，家庭不仅是消费、生育养育、教化的生活单位，而且也是生产单位，生产功能得到重新肯定和发展，家庭有权安排自己的劳动力，由此引发家庭的多种经营模式。与此相关的是，村落内部的经济联系在削弱。虽然中央一直提倡统分结合的双层经营体制，但是实际上，农村“统”的体制机制非常微弱，在很多村庄几乎不存在了，农村水利设施和其他基础设施建设由于政府没有钱、集体经济瓦解、村庄联系纽带削弱等而得不到维护和建设。相应地，农村人民公社体制演变为乡政村治体制，特别是从80年代后期开始，乡村实现了村民自治，政府与村庄的联系远不如以前密切，税费和计划生育成为政府干预乡村社会的最主要手段，但是也是最容易造成与村民冲突和紧张的节点。到了20世纪90年代中期，农民负担过重和严厉的计划生育工作，引发农村干群关系极度紧张，一度曾在不少地方出现干群冲突事件。这个时期（80年代初到90年代后期）乡村的治理困境至少有三：一是村庄公共事务缺乏供给主体；二是干群关系紧张；三是新的治理制度建构缓慢。

当然，改革开放以后特别是从20世纪90年代市场化改革确立以后，对乡村治理构成最大挑战的还是乡村社会结构的变迁。乡村社会结构变迁主要体现在三个维度上：一是人口结构维度。自从实现家庭联产承包责任制改革后，农民不仅获得了自主的农业生产经营权，而且获得了劳动就业选择权，由此，原来被束缚在农村土地上的剩余劳动力得以大量释放，在随后快速的工业化、城市化、市场化和对外开放进程中，农村劳动力纷纷外出务工经商，形成了“民工潮”。如果说80年代只是剩余劳动力外出，那么进入90年代，外出的不仅仅是剩余劳动力，连农村和农业所需要的劳动力都在外出，因为农业劳动无法增加农民的收益，甚至成为负担，这一趋势一直延续到现在。由此，中国农村青壮年人口纷纷离开，出现农村人口迅速老龄化以及大量留守儿童问题，农村人口结构呈现“386199”（妇女、儿童、老人）三留守现象，大批村庄“空心化”、“老龄化”、“空壳化”，我们曾用“农村很散、农民很老、农业很弱”来描述新三农，这就是新的乡村治理困境。在人口老龄化的背景下，农村治理首先遇到的一个困境就是缺乏治理人才；不仅如此，一些农村地区，连基本的治安都难以维护；更大的挑战就是农村养老问题，农村养老不但缺钱，更缺人力。人口结构变迁背景下乡村还存在许多其他治理问题，比如村庄公共事务难以正常开展，民主自治无法正常运行，乡村现代化更是困难重重，新技术、新观念难以推行，更谈不上社会创新。

第二个维度就是乡村社会分化。在过去三十多年中，工业化、城市化、市场化为社会分化提供了契机，乡村社会分化与城市社会分化都非常快、非常明显。一方面社会分化是社会经济发展的重要表现，相比于计划经济时代的“平均主义”，社会分化体现了社会经济发展为不同能力的人提供了各显神通的机会，从而使不同的人在社会经济发展中获得不同的地位，另一方面由于转型过程中存在着制度不合理、权力寻租和市场行为不当不法（如假冒伪劣）等因素的影响，使得社会分化存在着严重的不公问题。与此同时，社会分化又反过来进一步影响和左右下一步的分化。具体到乡村，不论是收入分化还是阶层分化等，都是相当明显的。农村收入差距扩大成为事实。与收入差距相关的就是乡村社会阶层的分化。在计划经济时代，乡村社会虽然也有所谓的“地富反坏右”，但是这更多的是政治符号，当时主要只有两个阶层：干部与社员。而改革开放后，乡村社会分化成至少有8个阶层：农业劳动者阶层、乡镇干部阶层、乡镇企业家阶层、农村个体工商户阶层、农村雇工阶层、农村知识分子阶层、乡镇企业工人阶层、农村私营企业家阶层。不同的社会阶层有着不同的社会经济地位，有不同的社会影响力，更有不同的利益取向、需求和行为。在这样的阶层格局下，乡村治理显然比以前更复杂、更具挑战性。最大的挑战就是在乡村治理中如何合理地体现不同阶层的利益和需求，既要防止上层阶层对中下层阶层的剥夺，又要避免中下层对上层的对抗，阶层之间的社会团结成为乡村治理的头等课题。乡村社会阶层分化，改变了乡村治理的社会基础和目标，如果能实现阶层的社会团结，那么乡村的治理和发展将不再是难事。 第三个维度就是村庄类型多样化。由于历史传统、地理位置、人口结构、社会经济因素以及其他因素的不同，不同村庄在改革开放和经济发展中表现很不同，呈现出多样性态势，不再像之前那样绝大多数农村都是一种产业形态、相同的管理模式和社会构成等。中国有60多万个行政村、几百万个自然村，每个村庄都有其个性。有的人将当前的村庄划分为“城中村”、“空心村”、“新型社区”、“超级村庄”等。由于划分标准不同，可以有不同类型的村庄分类，比如根据人口进入和外出情况，也可以分为三类村庄：外来人口多的村庄、外出人口多的村庄、没有外出和进来的村庄；还可以按地形划分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。虽然有些类型是自然形成的，如按地形形成的不同类型村庄，但是这种自然因素也会影响村庄的社会经济，从而影响村庄治理。比如中国目前最穷的连片特困农村大多位于高寒偏远、沙漠戈壁等地理条件和环境非常恶劣的地区。这些地区的村庄由于贫困或者不发达，它们面临的治理问题显然不同于其他地区的村庄。村庄的多样化和个性化，表明村庄治理应该是多样性的、个性化的。在这种情况下，固守于一种治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已经不足以解决问题、满足村民的需求和实现村庄的团结、发展。

迈向多元自主的乡村治理

在过去三十多年，乡村社会在变化，而乡村治理也没有停滞，问题在于乡村治理的调整变化跟不上乡村社会的整体变化，因此乡村治理的困境和挑战由此而生。乡村治理的调整和变化基本上按照这样的轨迹进行：从国家与乡村的关系上，乡村治理更多的向着自治方向演变，但是出现自治与行政化摇摆不停的问题。一方面由于乡村经济基础发生了明显的变化，传统的集体化治理机制已经不再有效，由此国家将村民自治机制和制度引进乡村。但是另一方面乡村依然承担着农业生产、支持城市、工业发展的重任，于是国家对乡村既有巨大的政治需求，但是又无力承担乡村公共服务。在这样的情况下，国家既希望于让渡权力让村庄自治，由村庄自身解决一些公共服务和公共事业发展问题，与此同时，又不能不向乡村汲取更多的资源为国家工业化和城市化服务，因此又得强化对乡村的行政控制、管理和动员。村民自治制度就是为了满足这样两种有着明显张力的需求而设计的。在自治层面，由于不同村庄的人口结构、经济条件、历史传统不同，有不同的表现，尽管有少数村庄在自治过程中不仅能完成政府的任务、有效解决问题，而且还能增进村民的福祉和村民团结，但是大多数乡村自治并不尽人意。

虽然不同村庄特别是不同类型的村庄面临的治理问题有所不同，但是，它们也有一些相似之处。具体而言，当前乡村治理存在着这样一些具有普遍性的问题：第一，公共服务供给严重不足，城乡存在着明显的公共服务差异。虽然这几年国家不断加大公共服务投入，但是，公共服务质量远不能满足农村居民的需求。第二，既有的公共服务存在传递不足问题，不能很好地抵达村民那里，这里的约束因素是公共服务人才缺乏以及公共服务机制不健全。许多农村公共服务存在有事没人干，或者有人干不了，比如农村由于缺乏高质量的村医，因此农村医疗健康服务包括公共卫生健康服务无法得到很好的传递。在村庄，由于没有公共服务的专门机构，因此村委会就担当着政府公共服务的一些职责，但是村委会不但人手不够，而且由于不具备政府功能，因此难以胜任公共服务的传递，反而损害了其担当村庄民主自治功能。第三，村庄公共事务有事没人做、有事没人愿意做、有事没钱做的情况越来越普遍，这里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村庄合并，行政村下面有很多自然村，村民对自然村的公共事务可能感兴趣，但是对行政村公共事务冷漠；三是村庄原子化、个体化日趋严重，认为公共事务是政府的事或是村干部的事，与自己无关。第四，村庄的社会团结出现问题。一方面也是由于原子化和个体化问题，人们更加追逐自己的利益，另一方面在公共事务中存在一些不公平、不合理、不透明问题，影响到村庄的社会公正，从而导致许多不满、纠纷乃至冲突等，直接影响到村庄团结。第五，传统的村规民约和团结文化在城市化、工业化、市场化和科层化中遭受损害和破坏，村民变得更加自我和个体化。同时不同村庄也有自己一些特殊的治理问题，比如超级村庄存在外来人与本村人的分割以及村干部的贪污问题；城中村存在着治安、外来人口管理、环境卫生问题等；欠发达村庄存在贫困、空心化等问题。

总括起来说，当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大公共服务资源的支持力度，目前的力度还不足以解决公共服务短缺问题。公共服务应该由政府全面承担和提供，特别是在欠发达农村，中央政府和省级政府应该承担更大的公共服务投入责任。在公共服务方面，不仅要注重生活性公共服务投入，还要增加对生产性公共服务投入，包括道路交通、饮水、污水和垃圾处理、教育、医疗卫生、信息设施、技术服务等。其次，政府在资源投入和运作机制上进行创新改革，资源投入和运作应以培养治理能力、激发村民参与和合作、满足需求为目标，不能仅仅为了投入而投入。在机制上，国家应该还村委会以自治本来面目，让其真正从事村庄公共事务的治理，而在村庄层面建立公共服务运行机制时，一方面要强化公共服务的专业化，另一方面将公共服务更好地与村民需求对接。这里的前提在于公共服务人才的培养和引进，现有的公共资源配置或者不能有效地解决公共服务人才待遇问题，或者不注重这个问题解决，更不注重加大农村公共服务人才的培养。目前农村公共服务吸引不了人才，即使引进的人才也想办法逃离，严重地影响到农村公共服务的质量。国家在一些贫困地方实施特岗教师政策，吸引了不少刚毕业的大学生到贫困地区特别是农村学校任教，不仅解决了农村学校师资短缺问题，而且大大地提高教师质量，明显地改善了当地的教育条件。这个实践经验可以应用于乡村其他公共服务人才引进和培养上。与此同时，国家还需要拿出一些公共资源，改变配置方式，诱发村民参与村庄公共事务治理上，比如实施以奖代补的财政配置机制，加大向村庄社会组织购买服务的力度。不管怎样，国家资源配置机制改革应该以激发村民参与、合作为先决条件。只要每个村庄有更好的自治机制、自主参与机制和合作机制，那么就可以有效地解决村庄治理中出现的难题。

乡村治理能力的提升还有赖于外部力量的援助和帮助。这里的关键还是国家要鼓励外部的社会组织进入乡村，帮助培育村民的合作和组织能力，更要激发他们参与村庄治理的动力。在这方面国家有两套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用税收优惠政策或者便利的注册政策支持参与农村治理的社会组织发展，另一个是财政工具，政府可以购买一部分社会组织的服务，让社会组织参与到乡村公共服务建设之中，由此借助于社会组织，增强村民的治理能力。早在20世纪30年代，有一批知识分子就凭借着他们的知识技能，发动乡村建设运动，试图解决当时阻碍中国发展和民族救亡的“愚、弱、穷、散”痼疾。虽然这个运动由于历史原因并没有成功，但是它依然激励着当今一少部分知识分子尝试着在乡村开展建设，其中乡村治理是他们所重点关注的。如果国家对这些行动给予政策和财政的支持，将会激发更多的社会组织参与到乡村的发展之中，会大大地提升乡村的治理能力和水平。

总而言之，当今中国乡村治理面临了许多新困境，极大地制约了乡村的现代化发展；没有治理能力的提升，乡村就不可能获得发展的动力和能力。当然，乡村治理的困境是多方面的，有很多是以前未曾碰到的，更重要的是由于乡村变得多样多元，因此，每个村庄都有自己个性化的困境。在这种情况下，乡村治理显然也需要多主体的参与、多手段的使用和多机制的建构。首先在制度上理清和区分不同主体的权力、责任和能力，然后才能使得乡村治理行动获得可持续的支持，其中最关键的是国家、社会组织、村民三者在制度上要建构成合作互补的伙伴关系，才能解决当前乡村治理面临的制度与行动的张力问题，村庄才能得到和谐、稳定的发展，新农村建设才有可能实现，乡愁也就不会遥远。