合作治理:问题与对策

一、合作治理概述

（一）合作治理的兴起

传统的公共行政主要是以维护秩序为目的的消极行政，随着现代公共事务日趋复杂和多样化，正在向能够更好的满足人们需求的积极行政转变。在二十世纪七八十年代，西方各国掀起了公共行政改革的浪潮。这场公共行政改革打破了政府对公共服务的垄断，职能范围开始向“有限政府”转变，人们在积极地探索一种能发挥政府和市场双重优势的新机制。合作治理正是在公共行政改革的背景下得以开展并不断发展壮大。“所谓合作治理，是指政府为了达成公共服务的目标而与非政府、非营利性的社会组织，甚至与私人组织和普通公众开展的、意义更为广泛的合作”。

（二）合作治理对传统公共行政的影响

合作治理可以根据公众的不同偏好来提供商品和服务，提高政府服务的效率和质量，从而提高政府的竞争力，它深刻的影响着传统行政，主要表现在以下几个方面：

1政府角色转变

在传统公共行政中，作为公共服务的生产者和提供者的政府，“当面临的问题增加，政府无法解决时，往往会产生建立新机构的需要，从而导致更深刻的失败”现代公共行政强调公共服务的供给。政府不再是公共服务的单一提供主体，其他市场主体也可以单独或联合提供。

2政府机构间的界限被打破

传统的公共行政中每个机构都有相应的职责和权限，并对自己管辖范围内的事项承担责任。合作治理中政府的一个项目往往由多方共同完成，利益相关，互惠互利，共担责任，主动积极地为顾客提供“一站式”服务，机构之间的界限被打破。

3政府与公众的关系改变

现代公共行政强调公共服务的供给。在合作治理中，政府只是服务的提供者，而公众是服务权利的享有者。公众的参与可以帮助他们认识问题所在，并想办法解决这些问题。权力的强制性减少，公众的服从义务减少，权力运行的方式也发生了改变。

二、合作治理面临的法律问题

合作治理虽然具有形式灵活，治理效果显著等优点，但依然存在职权职责范围模糊，责任界限不明，纠纷解决机制不完善等问题。

（一）合作限度与法律保留问题

首先，合作治理具有诸多优点，但是并不适用于所有领域，因此需要明确规定哪些公共事物应当由政府来承担，哪些可以由私人部门来承担。其次，“法律保留原则指行政机关只有在获得法律的授权时才能实施相应的行政行为”。法律优先原则则不要求所有的行政活动都必须有明确的法律依据，只要不违反现行的法律规定即可。

（二）合作治理规则的制定问题

合作治理下所有的行政活动都需要在规则的约束下完成，确立了规则，权力主体及其权力范围也就相应的确定下来。但是目前，如何甄选参与主体，怎样限定权利主体参与的广度和深度，以及怎样防止权利滥用的监督规则都尚未建立起来。此外合作治理适用的行政领域众多，其中还包括很多专业领域的事务，要制定出适合各领域的规则并不容易。

（三）合作的责任分担问题

传统行政法以特定主体的职权职责来确定责任承担问题，在合作治理背景下，行政责任在国家与私人部门之间重新分配。依职能划分确定责任承担方式的传统行政法已无法满足公私合作的需要，确定合作中的责任成为亟待解决的问题。合作治理打破了机构之间的界限，在不依职能划分的情况下，由谁来承担责任、个人是否应该承担责任等问题都需要明确规定。

（四）合作争议的解决途径问题

合作治理改变了政府权力运行方式，相应的也应改变原有的纠纷处理方式。复议和诉讼是建立在双方对立的基础上的纠纷解决方式，而合作治理的双方是利益一致的伙伴关系，争议解决的基础不同。其次，复议和诉讼是事后的纠纷解决方式，不能快速回应公众需求。因此我们需要寻找更有利于解决合作争议的途径。

三、合作治理的完善建议

合作治理能够提高服务质量，但也存在一些问题，我们应当规范政府行为，为合作创造条件，推动合作的发展。针对合作治理面临的法律问题，可以在以下几个方面采取措施：

（一）以法律确定合作范围

合作范围涉及到政府和私主体承担公共事务的界限，法律应明确规定。合作范围主要是依据政府的职能来确定，其中决策权只能由政府行使。在执行环节，凡是涉及国家核心功能的事务，都属于国家保留的事项；对关系国计民生的公用事业实行合作治理必须适用严格的法律保留原则，对其他的公用事业，则完全可以借助私人部门的力量去执行。总而言之，合作治理的公共事务无论行政方式如何变迁，基于公民基本权利保障的要求和公共权力运作可预见性的维护，行政活动都要受制于法律保留原则，只是各类活动受拘束的程度和重点有所不同。

（二）建立合作的规则，规范合作各方的行为

合作治理背景下，行政参与主体越来越多元化，亟需制定甄选参与主体的规则。关于甄选标准主要有以下两点考虑：一是利益关联性标准，有关组织和个人有权参与与之存在利益关联的某项公共规则的制定和实施，利益关联度的高低通常与参与主体的多少成反比；二是专业性标准，在专业技术领域应当有条件的限制行政参与。普通公民由于存在知识和信息方面的局限，可能造成公共决策的短期效应。在私权利领域，也应当限制行政参与。其次，行政法还要规范权力社会化的过程，建立监管规则以规范治理主体的行为，要理性估计公众的参与意识和能力，制定合理的合作范围。既要建立激励规则来刺激公众参与，又要建立制约规则来防止参与权的滥用。

（三）强化合作组织责任，建立混合责任体系

（四）建立创新的纠纷解决机制

合作治理是在各方相互信任、利益相关的基础上建立起来的，因此，在合作过程中出现的各种争论和纠纷，不存在根本的对立。这些争论和纠纷的解决方式除了现行的行政复议、行政诉讼和行政赔偿之外，还包括协商、调解、仲裁或听证会等多种途径。此外，还可以尝试建立一个独立的、不具有利害关系的专家委员会以应对利益群体争论不休、问题无法解决的困境。专家委员会的委员由裁决相关领域专业性问题的有相应资质的人员组成。这些纠纷解决办法具有及时高效、成本低廉等优势，程序简单且当事人愿意接受。

当然，诉讼也是必不可少的。在合作治理中，社会弱势群体的影响是不可忽视的，要通过法定程序增加他们行政参与的机会。为保证社会弱势群体的行政参与，还要赋予他们诉讼的权利。目前普遍采用的方法是扩大公民与非营利组织的诉权，而且扩大法律保护的权利范围和深度，通过这种方式保护那些在多数统治的政治中容易被忽视的价值和利益。