我国公用事业管制革新

“经济改革和政治改革是推动中国转型与发展的双边进程。如果把中国比喻为一驾快速行进的马车，那么，经济改革与政治改革就如带动这驾马车的两个轮子”。①目前，我国改革开放已经步入深水区，顺应时代趋势，在2013年11月召开的中共十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调了以经济体制改革为我国接下来全面深化改革的重点，同时明确提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。《决定》翻开了我国法治政府、有限政府建设的新篇章。

与此相对应，作为公用事业的典型代表，新一轮的电力行业改革拉开序幕。深圳作为试点，首先进行输配电价改革，暗示了本轮电改的重点是实现“网售分离”，逐渐破除电网统购统销的行政垄断模式，引入民间资本，这意味着政府在电力领域的进一步退出，真正实现政企分开。以电力行业为代表的公用事业管制革新是“全能政府”向“有限政府”转变的重要方面。

一、有限政府概述

自上世纪八十年代开始经济改革以来，我国也在不断探寻行政体制改革路径，总的来说都是为了建立一个与经济体制相协调，能履行管理和服务职能有效政府，本质上就是建立“有限政府”。

（一）有限政府理论基础

古今中外的历史证明，当权者总是将权力用到最大的限度。洛克在其《政府论》中将政府比作“必要的恶”，并通过自然权利理论、分权制衡理论、社会契约理论详细论证并划定了政府权力的边界，提出了“有限政府”的概念。主张政府只能行使政府转让的权力并在行使时征得同意。美国的启蒙思想家潘恩更是尖锐的指出政府政府是由人们的邪恶产生的，“即使是在最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”。②主张通过建立完善的共和制度尽量减少“政府之恶”。此外，密尔、卢梭、斯密、杰斐逊等西方思想家均提出自己对限制政府权力的观点。基于此，建立以人民主权、权力制衡、依法行政等为基本原则的“有限政府”成为现代西方国家宪政的重要方面。

当代，哈耶克・布坎南等所提出的公共选择理论、政府能力有限理论、政府寻租与管制俘获理论等观点进一步充实了有限政府理论。

（二）有限政府与有效政府

实践证明我国形成于计划经济时代的“全能政府”已不适应社会主义市场经济体制的要求，日渐被“有限政府”取代。建立有限政府意味着政府权力的缩小，但并不等于建立无能政府。而是建立一个职能法定、规模合理、权责统

一、效益最优的政府。

中国历来就是以行政为主导的国家，建国以来，我国在相当长的一段时间内仍然坚持政府的主导与推动作用，现在的经济、行政改革亦是走政府主导的自上而下的变革之路。因此，我国在建立有限政府的同时还要求政府是积极有效的，也即一个“有限有效政府”。因此，笔者把“有限政府”界定为：政府的职责权限、行政程序、组织机构及其人员构成均限定在法定范围之内，政府依法行政、积极履行职责，以满足社会公众需求为存在目的和价值的政府模式。

二、我国公用事业传统全能政府管制模式

（一）“公用事业”的定义

“公用事业”又被称为“公共行业”、“公共部门”或者“公共服务行业”。“公共事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务，或由他们使用的业务或行业”。③包括给排水、电力、能源、邮政通讯、交通等行业。基于公用事业的公益性、公共性和不可或缺性，公用事业必须受到政府的有效规制。

（二）全能政府管制模式

全能政府时期对公用事业的管制是指政府部门根据法律、法规、部门规章等文件的规定对公用事业采取直接干预，甚至参与公用事业的经营管理。

中国有着行政主导的政治传统，新中国成立后，高度计划的社会经济体制和管理模式，又将行政主导的政治传统进一步制度化。建国之初，我国在公用事业的管制方面借鉴前苏联的模式，实行国家所有、国家投资以及国家管理的垂直一体化垄断经营模式，不允许其他资本的进入。④政府从公用事业企业的组织机构、生产目标、产品价格及分配均进行行政管理，公用事业企业的内部组织高度行政化，党政不分、政企不分。以电力行业为例，建国头三十年，历经燃料工业部、电力工业部和水利电力部管理，但都是统一集中管理体制，变的只是主管部门。政府主导电力行业的基础设施建设、统一调配全国电力资源、通过政府下面的供电所为居民提供生活用电。虽然改革开放以后对发电领域有所放开，但输配送电领域仍由国家电力公司一家垄断，尽管现在国家电力公司已被拆分，但不可否认的事电力领域仍是高度垄断，各地电力公司一方面从事经营管理，另一方面也在履行政府在电力领域的某些公共管理职能，电力公司与电业局很多情况下都是一个班子两块牌子，政企并未完全分开。

全能政府对公用事业领域全方位的管制，带来了显而易见的弊端：

第一，政府决策可能既不公共也不经济，导致管制失效。例如，进入20世纪以来，我国多次出现区域性窝电和缺电并存的现象。而且，政府对公用事业的直接干预，会产生许多寻租机会，导致腐败。 第二，导致政府扩张和行政低效。全能政府对公用事业的全方位管制需要大量的行政人员，难以避免行政人员从自身利益出发，滥用行政权力，在政府扩张的同时造成社会资源浪费、经济效益降低、政府开支增加等问题。

第三，导致公用事业高成本，低效率。行业内的利润得以长期稳定被垄断企业收取，缺乏竞争压力，形成行政垄断。因此，公用事业缺乏技术创新、降低成本的动力，也无意于改善服务。

第四，公用事业的合法垄断自我强化趋势成为经济体制进一步改革和发展的阻碍。

三、我国公用事业管制革新

公用事业管制革新是我国建设有限政府、法治政府的重要方面，管制革新必须在法治的框架下进行并寻找符合我国具体情况的路径。就是要在公用事业管制革新过程中处理好政府角色、功能的定位，处理好政府、公用事业企业、消费者三方的关系，要认识到，政府本质上是公共服务的安排者。推动政府自身观念的转变，政府、社会及公民关系的调整。总的说来就是要政府“权自法出、依法办事、违法必究”。

我国在革新中，可以适当参考英美等国的成功经验。二十世纪七十年代初开始的英美等国公用事业管制革新，均采取立法先行的革新策略，对政府部门在公用事业领域的职权责进行了明确规定，并设立独立于其他政府部门和各公用事业企业的独立的管制机构，这些机构的组织、人员构成、行政程序等都必须在法律的框架下为之。和英国相比，美国的管制机构拥有更广泛的权力，它不仅具有行政职权，还兼具准立法和准司法的性质。这些机构不仅可以对公用事业的服务和标准进行管制，还可以制定有关法律法规，在企业有违法行为时又可收集证据对其进行指控。这些职能虽保障了管制机构具有足够的独立性，但也造成管制机构权力过大、是公用事业企业俘虏的对象，易导致腐败发生。目前，我国公用事业正处在英美等国管制革新前的阶段，同样面临着政府权力过大，干预过度，产业高度集中等问题。

结合英美等国的经验，具体说来有以下几点：

（一）推进政府及公众观念转变

鉴于我国的改革是自上而下的政府主导模式，对公用事业的管制革新也是政府主导和推动。因此，政府要首先清楚自身的职能和作用，明确在公用事业领域管制只应该发生在垄断不可避免的方面，把不该管的事情交给市场去调整。但也要避免消极无为思想，要着力于公共福利的提升。例如，在电力领域，即要放开售电侧，让民众自由选择供电方，促进资源的合理分配和服务质量的提高，同时对于私营供电公司没有顾及到的供电不便地区提供电力服务。

公众的观念很大程度上仍停留在全能政府时期，认为政府可以做任何事情，对政府提供的公用事业产品或服务有依赖感。为此要增强公众的自主意识和责任意识，发挥公众的积极性和主动性。

（二）实现政企分离

一方面，公用事业管制革新，意味着政府的退出，“行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任”⑦。

另一方面，在政府退出的同时要引入市场竞争机制。只有保护公平竞争才能繁荣市场，保护垄断、保护落后是得不到发展的。在垄断的情况下无法有效的促进技术创新和提高效率。但引入竞争并非意味着放开公用事业的所有领域，而是指在公用事业的非自然垄断业务引入市场竞争，其自然垄断业务则不引入竞争。

第三，设立独立的管制机构，管制机构组织及职权法定。政府要真正做到从管行业到管市场，从直接干预到间接管制就应当设立独立的管制机构并明确其职责，做到全责统一。管制机构不仅要独立，其组织机构、组织规模、权限、设置等都需要依照法律规定，一定要取得法律的明确授权才能进行相应的管制。

第四，完善政府管制程序，实现信息公开。首先通过立法的形式明确政府管制机构的管制程序。其次，政府管制机关的管制信息应当及时向社会公开。信息公开才是公众参与的最好保障，也是促使公众转变观念的有效途径之一。

第五，对公用事业的价格进行监管。政府对公用事业的管制在很大程度上可以通过价格管制实现。参考英国政府采用的最高限价模型、美国设立公用事业价格调节基金等方法。我国在公用事业产品定价方面要提高透明度，通过政府主导的听证会或价格委员会等形式确定价格，充分考虑经营者的收益、社会承受能力以及社会竞争。

从全能政府转变为有限政府，意味着政府在“不该管、管不了和管不好的地方有所不为，在该管的地方要积极作为、大有作为”⑧。目的是更好的政府，更美好的社会。