拍卖公共设施冠名权的法律思考

一、公共设施的概念

公共设施是指为了达成公共利益目的，行政主体将其所有或管理的、供于公共使用的人工有体物或物的设备。①从“公共设施”一词来看，它包含了公共性和设施性两个基本特征。不同的国家和地区因基本情况不同（法治传统、实践经验、历史文化、语言习惯等），公共设施的概念在不同国家或地区有不同的表述，其侧重点也不同。但是，在对公共设施界定时，均包含了公共性和设施性两个基本特征。

公共性表明了公共设施较于私有物的特殊性，它是为了公共利益而产生的，属于公共所有，由代表公民整体利益的政府或者授权组织来管理。公共性决定了公共设施必须供公众使用，不得私有化从而损害公共利益；公共性同时体现了公共设施的公益性即非营利性，其存在和使用并不以追求利润为目的。而设施性特征则强调了公共设施的存在形式，是能为社会大众使用的客观存在物，反映了国家为公民的社会生活提供的基本物质条件，如道路、体育设施等等。

二、冠名权的界定

人属于概念的动物。给事物以概念一方面有助于对事物进行分类从而加深了人对物的认识，另一方面赋予了事物人的意义特征。冠名权正是事物概念化的正式而极端表现。社会生活中，冠名权现象纷纭复杂，从道路、楼宇、火车等实体设施到球队、俱乐部等由人物组合的组织，从足球、围棋等体育赛事到影视、专栏等传媒空间，可谓不一而足。然而，法律理论上对冠名权这一概念的阐述并不一致，不同的主体从不同的角度给予了不同的评述。如有学者从商事人格权的角度认为，“冠名权，是指某一自然人或法人对其所有或管理、经营的建筑物、特定事件、特定团体等予以命名的专有权，其有权确定该建筑物、事件、团体的名称中所使用的具体文字。”②还有学者将冠名权归纳为“法人、经济组织或自然人继受取得原始主体具有的社会广泛认知性的所属物、商业或公益活动设定名称的权利”。③也有学者针对具体的道路冠名权进行分析，认为“道路冠名是指国家有关行政管理部门，根据法律和法规，对新辟或无名道路进行命名，以及对某些道路进行更名的行为。这种行为属国家行政行为，道路冠名的权利也仅属于国家，属公权范畴”。④该观点得到了较多学者的赞同。笔者认为，道路冠名权虽然只是冠名权的一种，但其具有典型意义，因而可以作有限的推广，适用于其他公用设施的冠名权定性。

近十多年来，出现的拍卖公共设施的冠名权，公共设施被冠上企业名称，根据公共设施的特征以及不同的冠名方式，其所带来的影响也各异。以下用具有指向性强的道路和指向性弱的体育场等基础建筑为例分别予以说明。

三、拍卖道路冠名权的不合理性

企业介入公共设施，毫无疑问的会为政府建设带来充足的建设资金，也正是这个原因，一些政府才愿意将道路的冠名权有偿地进行转让。同时，企业、商家基于利益的考量，认为这是一个宣传品牌，展现财力的机会，不惜高价获得公共设施的冠名权从而提高企业和商品的声誉。从表面上看，冠名权拍卖行为似乎给政府和企业带来了双赢局面。但基于道路的特殊性分析，这种双赢局面是有限甚至会引发诸多社会问题的。

（一）道路冠名的意义分析道路冠名作为一种特定的命名行为，有其独特性。首先，道路冠名有很强的政治性和影响力，即道路冠名与国家尊严和公共利益密切联系，应当体现出国家的政治原则并彰显社会的正能量。如果对道路冠名缺乏制约，则商业化的地名随处可见，公共道路在名称上将丧失公共性，沦为私人逐利的场所。其次，道路冠名应具有稳定性，路名与人民群众的日常生活密切相关，若经常变动或受严重的商业利益影响，将失却生活的便捷性。再次，道路冠名还应体现历史延续性，命名或更名应尊重历史和传统，也应考虑地域和习惯。因此，对道路冠名权的拍卖，法律上应规定一定的限制范围和条件。

（二）行政成本考量道路冠名从表面上看，拍卖道路冠名权所获得的款项多被用于道路建设、维护，节约了行政开支，减轻了政府财政压力，但长远来看，行政成本只会增加。在道路冠名权拍卖的实践中，冠名权往往有一定的年限，15年、30年、50年……一旦期限届满，企业不再愿意延续道路的冠名，那么是否面临再一次的拍卖？再次拍卖一旦成功，道路就得再次更名，而更名带来的麻烦也随之而来。企业的注册地址要换，老百姓的家庭地址要换，身份证件也要更换，凡是和路名有关的一切符号记载皆要变更，这种改变在给老百姓生活带来不便的同时，行政成本也相应的增加。因此，从长远的发展来看，拍卖道路冠名权并不是节约行政成本的最佳方法。 （三）拍卖道路冠名权不利于公平竞争道路被企业冠名后，企业将占有宣传优势，形成广告效益，这对于位于该条道路上的其它企业来说并不公平，因为它们将不得不为冠名企业作免费的广告宣传。以“欧德力路”事件为例：上海浦东金桥开发区为解决新建道路两旁的绿化、人行道等配套工程建设的资金，征得上海市政府地名办同意，把11条道路的冠名权分别拍卖给了在这些路上的11家企业，冠名权50年不变。但是，不久就引起了麻烦，落户“欧德力路”上有几家企业纷纷发难，他们对今后漫长的50年里不得不在自己产品的外包装、说明书、广告乃至信封、信纸、名片上注明厂址“欧德力路”而感到难以忍受，他们不愿意免费为别人做广告宣传。上海法律界的十余位专家学者一致认为，道路冠名权政府拥有，路名具有共享性，以一个企业的名称命名一条道路，实际上是依靠金钱优势取得了不公平竞争的“合法”手段，理应遭到其他企业的反对。

四、拍卖体育场、桥梁等冠名权的合法性

相反，对比道路来说，拍卖体育场、桥梁等公共设施的冠名权，笔者认为更为恰当。道路冠名拍卖和桥梁、体育场冠名拍卖完全不一样，桥上、体育场没有住户，没有企业单位，但道路两旁一般不是住户就是企业单位，变化名称会带来很多不便。即使体育场名称发生变化，由此引发的更名费用也不会太多，虽然更名会给广大群众生活带来不便，但是这种不便会随着时间的推移而逐渐习惯。

这是因为体育场、桥梁这类公共设施，其指向性和与生活的关联性比道路公共设施弱。道路作为城市最基础的公共设施，从满足城镇的基本生活来说，政府不可懈怠。但是，体育场、桥梁等次级基础设施，往往需要政府具备一定资金并在社会发展到一定程度的基础上，才为市政建设所必需。在不影响所有权的前提下，拍卖体育场的冠名权，无疑为城市基础设施的建设、补充和完善提供了充足的财力基础，使得城市基础建设得以完善。与此同时，民间资本也获得了品牌效应，进行广告宣传，获得经济利益，可谓真正双赢之举。

五、公共设施冠名应追求合法与合理的统一

公共设施的冠名权属于政府，企业拥有使用权，公共设施冠名本身属于行政行为这是不可争辩的事实。行政合法性是行政行为最基本的原则，要求行政机关必须按照法律法规的要求来行为，没有法律依据的坚决不为。对于公共设施的冠名，行政机关应该按照法律法规规定的程序、原则来办理，符合合法性要求。企业作为追逐经济利益的商事主体，之所以花高价拍买公共设施的冠名权是为了追求利润，这是公共设施冠名权拍卖的需求条件。相关部门在最终决定公共设施名称时，应当同企业、商家平等协商、竞价，在不损害国家、集体、第三人利益的同时满足企业的需求。同时，公共设施的冠名同广大群众的生活息息相关，对于该问题应广泛听取公众的意见，争得公众的同意，这既要求行政机关对公共设施的拍卖应举行行政听证，且对于公共设施名称的确定也要体现民主意愿。只有综合考虑多方利益，各主体协商交往，才能做到公共设施冠名合法性与合理性的统一。

公共设施的冠名权是一个复杂的社会、法律问题，公共设施性质的不同，拍卖冠名权所带来的效益大小也不相同，考虑的相关因素很多，应当综合研判。在拍卖公共设施冠名权时，首先要确定公共设施的类型、用途和目的，对于道路这类同群众生活密切相关、影响力大的公共设施，应增强行政主体的拍卖论证和法律制约，严格按照法律法规规定的程序来办理，同时要考虑城市文化、历史传统，从长远利益来考量，使公共设施的冠名能带来最好的经济效益和社会效果。而对于体育场这类更名对公民生活影响不是特别大的公共设施，行政机关可拍卖其冠名权而筹集基础建设资金，获取双赢的局面。