城市更新:主动适应经济新常态的形势研判与辩证契合

我国经济发展进入新常态，转型发展、创新发展、有质量的发展成为政策方向。与此同时，城市化作为最大的内需所在，即解决城乡差距根本途径的战略地位没有变，城市化对实现全面小康和社会主义现代化的支撑作用也没有变。在此背景下，城市更新、提高城市化质量成为热词，似有成为城市化主基调之势。为了把城市更新顺利推向前进，进行规模效应意义上的辩证性思考是十分有必要的。

一、城市更新要在城市化整体进程中统筹安排

城市更新是通过城市存量资产的改造升级，提升城市质量的着力点。2000年以来，我国城市化率以每年1个多百分点速度推进，同时城市综合承载力不足、城市生态环境质量下降、城市公共服务不能满足需要以及农民工市民化等问题凸现出来，于是先有权威人士的城市化“冒进论”和“过度超前论”，并受到时任国家领导人的高度认同；后有城市化要“由速度向质量转型论”。两种论调表述不同，但依据相同，政策结论都是欲以减缓城市化速度提升城市化质量。这种思路与国家的宏观政策导向高度一致，很难说“不”。但仔细想来，又不能做出如此简单的推理。首先是对我国城市化形势的总体判断问题。近十多年来，我国城市化速度虽有较快推进，但整体上依然严重滞后于经济社会发展的客观要求和提供的可能，由此严重抑制了经济增长潜力的充分发挥，这是不争的事实。其次是城市化发展规律的认识方法问题。速度和质量是推动发展的两大维度，两者是对立的统一。由量变到质变是发展规律。若问，十多年来我国城市化在快速发展的同时，总体质量是在绝对下降还是在逐步提高？似乎还没有人能做出我国城市化总体质量在下降的结论。我国城市化进程中面临的一系列严峻质量问题，有的属于体制、机制、管理、路径选择和政策策略问题，应着力加以解决，但很多是城市化发展中的问题，是城市化加速时期必然出现的阶段性现象。这些问题只能在发展中逐步得到解决。再次，城市化发展的路径选择问题。实现城市化本质上是一个自然的历史过程，而推进城市化实际上是指破除一切与城市化客观规律相违背的人为的制度、政策障碍。十年前的城市化冒进论和城市化过快论，是防过热宏观政策的衍生物，误导了我国城市化路径的选择。在当前经济下行压力加大的背景下，是以抑制城市化速度为代价，为提升城市化质量提供空间，推进以城市更新为主体的城市化，还是遵循城市化的客观规律，在积极稳妥推进城市化进程中，统筹安排城市更新，实现城市质量的稳步提升？显然后者比前者更切合当前中国发展的实际，更有可能实现我国城市化效应的最大化。

二、准确评估城市更新的成本和收益

城市更新与城市（规模）扩张（建设新的城市是城市数量的扩张）是推进城市化进程的两大路径，但两者实施的条件和作用有别。城市更新的主要作用在于提升城市质量和品质，实现城市功能的与时俱进，更好地满足城市经济社会发展的需求，而城市扩张则是城市化量的增加和城市化率的提高。城市扩张是实现城市化之前的必须经历的阶段性现象，而城市更新则将伴随城市生命周期全过程。两者各有利弊得失，各自服务于不同发展目标。我国城市基础差，现代化水平低，城市更新具有提升城市综合承载能力、改善城市生态环境质量、提高城市土地集约利用、保护城市历史文脉、改善民生等综合效益，但也面临着高额的征地拆迁安置成本、短期内的城市环境负荷加重、复杂的社会利益重构、较高的社会群体事件风险等，同时要以较高的城市政府管理水平和协调能力为条件。城市扩张虽有扩大城市建设用地、农村土地征用和农村居民拆迁安置等问题，以及城市道路和地下管线的延长、公共设施配套与新建等成本增加问题，但城市扩张的征地拆迁安置单位成本和社会矛盾复杂程度较低，同等的财力支出和投资成本可以容纳更多的城市增量人口和非农产业聚集。我国的城市化率还将有20～30个百分点的上升空间，还将有数亿农村人口进城，城市建成区面积还需倍增。在今后二、三十年内，城市扩张仍将是我国城市化极化阶段的重要特征，而城市更新不具有成为城市化进程主旋律的必要性和合理性，但具体城市还需作出具体的城市化路径选择。

三、构建公平合理的城市更新收益分配格局

城市更新首先要对更新区域土地存量进行利用结构调整，前提是征地拆迁和居民安置。城市更新是区域土地级差收益变现的契机，由此造成不同的社会群体对土地收益占有的不同诉求。这里既有地方政府税费收入、开发施工企业赢利、拆迁户安置补偿对更新收益的占有份额问题，也有土地新使用者对更新成本支付和城乡居民对城市更新成果的公平分享问题。这是一个此消彼长又相互依存的关系，如果征地拆迁不能完成，各方都是输家，而没有赢家。其中，地方政府是更新项目的规划、分配规则的制定者和执行者，各方利益关系的协调者和收益分享者多重角色，处于关键地位，而拆迁户因为原来的地位不同，利益受损不同，对安置和补偿又有不同的诉求。所以，构建公平、公正、公开、透明的收益分配体制和机制，就成为城市更新顺利进行的关键环节。为此，一要确立城市更新收益分配的逻辑起点。城市更新区域土地潜在的级差收益是社会资本投入积淀、凝聚的结果，土地级差收益的变现主要是社会支付了成本，与动迁居民的努力不存在因果关系。二要确认地方政府占有城市更新收益的合理性和正当性。地方政府占有城市更新收益代表了包括拆迁户在内的整体城乡居民根本利益，是实现社会再分配、协调各方利益关系的必要前提和重要手段。三要规范城市征地拆迁补偿标准。拆迁户为城市更新利益受损，必须得到相应的补偿和妥善安置，但要防止出现因征地拆迁补偿一夜暴富的现象。四要实施正向的舆论引导。城市更新征地拆迁为城市现代化建设所必需，关系全局利益，拆迁中的住房产权问题是住房空间位置的置换，而非单方面剥夺，因而拆迁户都是经济上的得利者，只有得利多寡之别，而没有经济利益受损者。

四、城市更新要因地因时制宜，分类施策

我国有660多座建制市、1500多座县城镇和一大批小城镇，各市镇的发展条件和发展阶段极不相同，面临的主要经济社会环境问题也各有特殊性，一定时期内推进城市化的路径选择应该是多样化的。必须从具体的市情、县情实际出发，确定城市更新的着力点及其与城市扩张的相互关系。城市更新是对城市存量结构的调整和改造升级，内涵广泛，包括老旧工业区、商业区的空间置换和改造升级，危旧住房、棚户区、村中村的改造和升级，不适应需要的城市交通、道路各类地下管网、地上公用设施的改造和升级，城市污染源头的治理和公园、公共绿地建设，历史文物、文脉保护和文化街区的保护与开发等。不同城市的不同发展阶段，城市更新的重点、实施条件、轻重缓急不同，必须规划先行、整体谋划、统筹兼顾、有舍有取，力戒全面开花、急于求成。应该明确，并非每一个城市更新项目都有立即开工建设的条件，不具备必要条件，好事也会办成坏事。城市更新具体项目要进行经济、社会、环境的综合评价，根据相关条件具备的情况，特别是公共财力支持能力，科学安排实施的时间顺序、节奏、重点和力度，注意与其他相关配套项目进度相衔接，精心组织、精心设计、精心施工、务求实效。深化投融资体制改革，吸引民间社会资本投资于城市更新，重在界定政府责权利边界，提高投资效率，加快城市更新进程，惠及民生，而不是转嫁政府责任和加重财政负担。