日本海岛资源开发与生态保护的政策及启示

一、引 言

早在两千五百年前，古希腊海洋学家狄未斯托克曾说到：“谁控制了海洋，谁就控制了一切。”从历史的发展轨迹看，几百年来，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、日本以及美国在世界上的强势影响力都是建立在海洋经济与政治基础上的，海洋对于一个国家的战略重要性可见一斑。海岛作为海洋的主要组成部分，是海陆兼备的国土，蕴藏着巨大的自然资源、生态资源和经济价值。

近年来，国家决策部门和社会各界十分关注中国海岛的发展问题。在海岛规划、海岛立法、海岛政策研究和海岛自然保护区建设等方面开展了一系列的努力。对于发展中国海洋经济，很多学者甚至提出“海上中国”的说法。此后围绕政治、主权、国家安全、经济发展、资源开发等领域开展了一系列的战略研究，而地方各省、市、县都进行了相关的海洋产业战略性研究。2010年中国第一部专门针对海岛管理的法律《中华人民共和国海岛保护法》正式颁布，标志着中国的海岛管理走出无法可依的尴尬局面[1]。

传统的海岛观念认为：对于海岛上的珍稀物种或历史遗迹，具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿，应该杜绝开发，甚至实行不让外界涉足的全封闭保护模式。但是，有时这样的保护方式反而会在一定程度上抑制海岛经济的发展。开发与保护这两种模式之间的张力和对抗，也正体现出了目前困扰中国海岛发展与保护的问题。与中国一衣带水的日本不仅是经济强国，也是海岛强国。因为地少人多，经济发展空间严重不足，因此日本政府很早就开始关注海岛的经济价值，开发海岛也被纳入到国家经济发展战略的重要议程中。1970年，日本就颁布了第一部海岛法令，通过立法以及相关配套法令基本上完善了海岛开发制度。无论是海岛权属，还是海岛管理部门的界定都很清晰，从而避免了管理混乱的现象出现。此外，日本的非营利部门在海岛振兴中也充当了重要的角色，这也是值得中国借鉴的地方。

二、日本海岛资源开发和生态保护措施

日本是一个地少人多的著名岛国，包含许多离岛。这些岛屿都有地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、岛民生活水平较差的共同特征，日本对国内离岛多采用开发模式，以优先发展经济。但是这种模式难免要对周围海洋环境造成一定的负面影响，甚至可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏。日本对海岛的开发和保护法规主要包括针对大多数离岛的一般性法律，如《日本离岛振兴法》；针对海岛某些功能的专门法规，如《离岛交通整治法》；地方政府颁布的海岛振兴计划，如《鹿儿岛振兴法》；针对特殊海岛的特定法律法规，如《奄美群岛振兴开发特别措施法》、《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》。此外还有并非全部针对海岛管理但涉及海岛的法律法规。

（一）国家级的海岛保护法――《离岛振兴法》

1.《日本离岛振兴法》的主要内容

《日本离岛振兴法》的主要内容有两大重点：一是推动海岛经济的相关措施，二是发展海岛公共服务的措施[2]。

（1）对于推动海岛经济发展的相关措施

对于能依照自身地理条件、自然特性进行产业化经营的，对各个市县村所提出的各项促进海岛经济活动交流的计划，进行国家层级的直接补助。补助内容包括：与海岛产业发展相关的公共设施的建设补助，例如产业振兴相关设施：特产品贩卖设施、地区产业体验设施、教育文化振兴设施以及观光发展相关设施；第二项则补助海岛产业规划所需与海岛专业人才培育等计划，第三项是补助各类与外界的交流活动项目，补助金额以计划金额的二分之一为补助上限。

（2）发展海岛公共设施的措施

主要是协助改善各离岛的基础设施，预算来源除了国土交通省都市及地域整备局下的离岛振兴科外，地域整备局的其他科室与国土交通省下的其他局处，亦会给予离岛地区在预算上的支持。2012年新修改的离岛振兴法在防止无人岛增多和离岛人口减少；创建离岛特区制度给予税收优惠和放松规管；政府帮助连接离岛航路；建设直升机停机坪以防灾害发生时候离岛与外界失联等方面有所侧重。

（3）对海岛的生态保护措施

《日本离岛振兴法》一个最大的特点或者说是弊端的话，就是缺乏对海岛生态保护的重视。其法规里对海岛生态环境保护和可持续发展的措施比振兴海岛经济和公共设施要少得多。这可能由日本海岛的角色定位有关。法律中尽管没有专门针对生态保护的细则，但是凭借日本在科技上的先进，他们在进行海岛开发时就充分考虑了环境的保护。如风能、热能发电本身就是边开发边保护的做法。一些珍稀动物和植被的保护和轻度开发用于旅游观光和中小学生海岛知识教育也是做到开发和生态保护协同发展的。 2.日本离岛振兴相关行政组织

在中央层级的行政单位中，直接负责离岛事务推动的是“国土交通省都市及区域发展局（City and Regonal Development Bureau）”下辖的“离岛振兴科（RemoteIslands Development Division）”，主要业务为推动海岛经济发展的政策实施，以及整合中央其他单位的预算、资源以进行海岛公共设施建设的实施工作，协助海岛振兴业务的推动。

国土交通省下设有“国土审议会”，定期召开“离岛振兴对策分科会”，汇报离岛建设业务的执行现况、拟定离岛振兴法令相关修正内容、制订离岛振兴基本方针等重大工作，是协助离岛发展方向订定的重要决策委员会。

在地方，则由都道府县制订“离岛振兴计划”，各都道府县辖下的相关离岛市县村则配合离岛振兴计划，进行各项振兴计划的实施[3]。

3.公益财团法人――日本离岛中心

日本离岛中心成立于昭和41年（公元1966年），是隶属于国土交通省下的公益法人团体。组织成立的目的以推动离岛振兴相关工作为主，以促进岛民生活的安定和增加福祉。依据组织章程，日本离岛中心主要的业务内容有下列三项：一是离岛相关调查研究及资料的搜集、整理；二是离岛相关讲演会、研究会等的召开；三是离岛相关宣传品、出版物的出版发行。

4.日本离岛制度特点

（1）中央有专责单位负责离岛政策推动，中央各部会配合编列相关公务预算执行公共建设。在日本，中央层级有离岛振兴科负责岛屿振兴政策的拟定与推动。同时其他中央主管部会亦能依既有单位业务编列相关公务预算支持离岛公共设施建设的整备，由离岛振兴科负责整合的业务。另外，中央层级的离岛振兴科亦负责离岛基础调查计划的执行，累积历年调查结果可作为各岛屿拟定“离岛振兴计划”时的重要参考。

（2）特别重视海岛产业开发和公众福祉两方面。因为日本地少人多，海岛起着居住和经济发展的重要功能。因此，日本海岛开发具有很强的系统性和规划性。包括农林牧副渔业、能源业、工商业、特产业和观光旅游业都有详细的规划和资助办法；岛上交通和通讯等公用设施也十分完备；岛上居民的医疗教育等也有详细的分类管理。可以说，每个海岛都是“麻雀虽小，五脏俱全”。

（3）民间法人单位充当重要的协助角色。日本离岛历年的重要统计资料已透过政府成立的民间公益法人建立发布的管道，同时对各岛屿基础资料统一发布，以此作为各岛调查比较的基础。民间法人协助离岛相关课程培训与人力派遣。由于政府部门人力有限，故通过政府成立的民间公益法人―日本离岛中心，协助举办各项公共部门人力训练与讲习，该中心并协助各项与岛屿政策相关演讲、研习会的专业师资的派遣，通过这种方法增加公共部门业务执行人员研习进修的机会，协助增进离岛地区的发展质量。

（二）地方级的海岛保护法――《鹿儿岛县离岛振兴计划》

日本在国家统一的《离岛振兴法》下，含有离岛的25个省分别根据自己的离岛设立了振兴计划。2013年颁布的《鹿儿岛县离岛振兴计划》，是鹿儿岛县在日本国家层次的海岛保护法《离岛振兴法》的基础上，针对鹿儿岛县地区做出的十年规划。

1.《鹿儿岛县离岛振兴计划》的主要内容

《鹿儿岛县离岛振兴计划》主要由两部分组成：一是鹿儿县离岛振兴的基本方针，二是鹿儿岛下辖的各地域的离岛振兴计划，涉及狮子岛、桂岛、甄岛、种子岛、屋久岛、南西诸岛六个部分[4]。

（1）对于推动海岛经济发展的相关措施

鹿儿岛县在海岛调查计划的基础上，结合实际情况分别制定各地域的离岛振兴计划。相关经济措施涉及综合性事务、医疗保障、就业情况、产业现状、观光开发现状等方面。如桂岛重点发展周边海域的养鱼业，推进渔业振兴，并促进钓鱼等体验式旅游的发展。甄岛充分利用丰富的海洋资源，加强日本银带鲱和鹰虾等水产品的品牌化，并且推进保健医疗体制的完善。

（2）发展海岛公共设施的措施

发展海岛的公共措施，一方面结合实际情况改善离岛的交通状况，建立完备的信息通信基础设施，以促进人员往来并减少物流成本。另一方面推进防灾设施的完善，减少因地震台风等自然灾害和火灾等造成的损失。

（3） 对海岛的生态保护措施

鹿儿岛县海岛生态保护措施主要集中在保护自然环境和物种多样性上。国家、市町村、民间团体等做到信息共享、相互合作，特别是海岸漂流物的处理上。此外还加大了对可再生能源开发与普及的支持。下设的屋久岛环境文化财团以屋久岛环境文化村构想为建设理念，致力于保护岛上美丽的自然环境，建设与自然共生的新区域。所做的工作主要包括以下几个方面：环境考察、环境形成、促进交流、支援屋久岛地方建设和承担屋久岛环境文化村设施的管理运营。

2. 鹿儿岛县离岛振兴相关行政组织

《鹿儿岛县离岛振兴计划》是由鹿儿岛县提出并制定，下辖的相关离岛市村进行配合完善与实施。作为地方层次的离岛事务，该计划也离不开国家机构的组织与支持。国土交通省积极制定的国家层次的海岛保护法令法规，是鹿儿岛县制定离岛振兴计划的基本依据。国土交通省也对自然条件极其不利的小规模离岛和地域根据实际情况进行了支援。

3.公益财团法人――以屋久岛环境文化财团为例

（1）地方依据国家颁发的《离岛振兴法》有效展开离岛事务。新的离岛振兴法中，重点指出了国家需要承担的责任，包括出台必要的措施和积极制定相关的法规条令。政府作为主要财源，要在充实地方的基础上强化与离岛振兴相关的预算。离岛地域应当根据实际情况采取适当的措施和制度，同时国家进行积极的支援与合作。另外，新的离岛振兴法中也在进一步地探究离岛特别区制度创设。

（2）强化市町村的合作。在人口少和高龄化的孤岛上，当地居民最熟悉的就是作为基础自治体的市町村。振兴计划明确地提出了县和市町村或各离岛地域的明确分工，以谋求相互合作。这样能够充分发挥市町村的自主性和主体性，有利于离岛振兴事务的展开推进。

（3）多主体协助计划实施。振兴计划实施主体，不仅有行政机关，还涉及当地居民、公益财团和企业等。这有利于环境整治和相关人才的培养，并做到了定期公开离岛的基本信息和实施现状。

（三）特殊海岛的振兴与保护――《奄美群岛振兴开发特别措施法》

日本一些具有特殊性的海岛，如具有军事意义的海岛和曾经被别国占领过又回收的海岛设有专门的振兴计划。

奄美群岛为琉球群岛北部（萨南群岛）的一个群岛，由奄美大岛、加计吕麻岛、喜界岛、与路岛、请岛、德之岛、冲永良部岛、与论岛等组成。位于日本九州岛的南方，冲绳群岛的北方，行政区划属于日本鹿儿岛县大岛支厅。自1953年重返日本后，在国家相关的特别措施、公共团体和当地居民的不懈努力下，基础条件和经济环境有部分改善。但由于其本身独特的自然、地理特性的影响，所以用专门的法律进一步规划当地的发展变的尤为重要。

1. 《奄美群岛振兴开发特别措施法》的主要内容

《奄美群岛振兴开发特别措施法》的主要内容主要为三大部分：一是推动当地经济发展的措施，二是改善当地基础设施社会福利的措施，三是对当地环境进行保护的措施[5]。在制度框架设计上与国家层次的制度一致。

（1）对于推动海岛经济发展的相关措施

在《奄美群岛振兴开发特别措施法》中经济的推动部分主要分为了农业、水业、林业、商业和工业、旅游业五大类来讲述。这里专门把旅游业拿出来提就可以看出发展旅游业是未来带动奄美群岛经济发展的一个大方向。在农业方面，提出了高效利用农种土地、减少废弃耕地的产生、建立成熟的销售物流配送体系、引进先进的动植物养育收割机器等，但除了这些外最值得借鉴的是对领袖培训和农民培训的重视，即使是从事低技术含量劳作的农民和管理农民阶级的领导，给予其本行业的专业知识的培训都是很必要的，这样可以使其工作更高效更科学。

在水业方面，主要集中在推广水产养殖、推广鱼类加工、加强渔业合作培训上。并且着重强调了要合理有效利用渔业资源，努力防止养鱼场对周围海洋动植物环境产生影响。

对于林业的开发，进行木材生产、加工和销售系统的开发只是整个林业开发的很小一部分。林业开发的重心放在了对森林健康保护和对森林景观的引导。目的是用很自然平和的手段将森林景观打造成奄美特有，从而供当地居民娱乐放松和外地游客参观游览。

在商业和工业方面，他们首先用销售特色产品和开放特色博物馆来打造出“奄美品牌”，然后用商业来推动工业―特色产品的加工制造的工业发展。

最后是旅游业方面，通过打响“民居岛”“视力治疗岛”“体育岛”等名号吸引游客；建设港口和机场来完善交通系统；同当地产业合作使之成为旅游景点或纪念品。

（2）改善当地基础设施和社会福利的措施

在《奄美群岛振兴开发特别措施法》中这部分主要分为生活环境、社会福利、医疗、灾害保护、教育文化、人力资源开发、电力及新能源等七个方面。其中最具奄美特色的部分为他们着重强调了老人福利这项，将长寿老人视为社会领袖，让其成为“健康长寿活动”的形象代表。在医疗保健方面，提出“鹿儿岛孩子未来计划”等方案。

（3）对当地环境进行保护的措施

奄美大岛上的历史、文化、传统技术和娱乐都紧紧地与当地环境联系在一起。为了充分利用其优势，奄美当地的组织和居民与当地自然建立起了共生网络。首先，在世界自然遗产方面，促进实施制定的生物保护措施、建立国家公园和野生物保护区、定期测量奄美兔等珍稀保护品种、定期监测控制测量珊瑚礁、刺海星等海洋生物。在生态旅游方面，在外来游客对红树林等原始森林进行游览时，努力提高游客对自然风景和珍稀野生动植物的保护的公众意识。当地组织和部门也会起到监督和保护的作用。在区域环境保育方面，与市政当局合作，防止产生噪音及不节约用水等不良风气的蔓延；根据当地情况调查山原坝顶千足虫灭绝的原因，为其他岛屿提供经验借鉴。

2.日本奄美群岛振兴的执行组织

3.日本奄美群岛制度特点

（四）特殊海岛的振兴与保护――《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》

小笠原群岛是日本在太平洋的一个群岛，位于东京以南1000余公里，行政区划属东京都小笠原村管辖。群岛由30多个小岛组成，其中著名的有父岛、母岛和硫磺岛等。小笠原群岛战略地位比较重要，美国和英国都曾占有之。1945年，美国海军占领该群岛，并强行迁离了所有日本居民。1968年，该群岛归还日本，原被迁离的居民又回到了岛上。

1.《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》的主要内容

《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》主要有三大重点：一是推动海岛经济发展的相关措施，二是改善居民福利及教育，三是推进旅游行业发展与自然保护[7]。

（1）推动海岛经济发展的相关措施

对于小笠原岛自身的所处的地理条件、自然特性进行经营。大力发展农业和水产业。在农业方面，进行兴建农业所用道路、水利工程等农业相关设施；改善农业技术，提高生产力；加强虫害防治及改良土壤等措施。在水产业方面，加强对现有防波提的设施的强化；改进水产品出货体制；开发新型鱼苗；对渔业技术的普及和改善等措施。

（2）推动海岛公共设施建设的措施

为了改善小笠原岛交通状况，还进行了道路、港湾、航空等交通设施的改善。在道路方面进行检查维修，并进行更安全快捷的道路建设；在港湾方面，在增进整备和船舶设施的同时，还进行乘船客人和物资的动线分离；在航空方面，与东京共同设置了小笠原航空路协议会PI活动、信息公开等措施。

（3）对改善居民福利及教育的措施

由于小笠原岛自身的地理条件，小笠原群岛除了父岛和母岛之外，其余的岛屿生存环境恶劣。因此把居民从其余岛屿迁移至父岛和母岛是重中之重。其次，进行老旧住宅的建换推进，在居民区内建立新的污水处理设施以及垃圾处理设施。在医疗福利方面，则加强与本土的医疗合作，加强当地医疗水平。在教育方面，在增建学校的同时，充分利用自身独特的传统文化、历史、自然环境等进行文化建设。

（4）对于推进旅游行业发展及自然保护的措施

在旅游开发和生态保护方面，一是小笠原岛自身环境优美，有着独特珍稀的动植物品种，是一个旅游胜地。但由于小笠原岛上时常伴有台风等自然灾害的袭击，它的游客主要集中在3月、7月、8月、12月这4个月份里，这限制了小笠原岛旅游的发展。因此，如何让游客全年旅行，这是振兴计划研究的重点方向。二是针对不同的游客开发丰富多样的旅行路线。如针对于学生，积极发展修学旅行。三是与农业、水产、工商等行业增进合作，以建设小笠原岛旅游品牌为目标。

2. 小笠原岛振兴的组织机构

在区级行政单位中，直接负责小笠原岛事务推动的是“国土交通省特殊机关”下辖的“小笠原综合事务所”，该所成立于昭和43年（公元1968年），其主要业务是推动海岛经济的政策实施，以及整合中央及其他单位的预算、资源以进行海岛公共设施建设的实施工作，协助海岛振兴业务的推动。

3. 小笠原岛振兴计划的特点

（1）利用自身的自然地理优势，发展特有的旅游观光行业。由于小笠原岛具有许多珍稀的动植物品种，因此，在对这些自然资源保护的同时大力发展观光旅游业，以促进地区经济发展。

（2）加强多行业之间的合作交流。加强旅游、农业、水产、工商业的合作。多部门共同联盟，开发农业旅游等小笠原特有的旅游品牌。

三、日本海岛资源开发与保护措施的启示

（一）从上而下重视海岛开发和保护

（二）海岛开发和保护的法律法规比较成熟、全面

日本在1970年就对海岛进行立法，推行经验丰富。既有国家级的概括性法典，也有针对海岛某一功能的法规，如《离岛航路整备法》。还有专门针对某些离岛或岛群开发和保护的法规，如《冲绳振兴法》。海岛法律法规的全面性既保证绝大多数海岛的开发和保护有法可依，也保证一些有特殊功能或意义的海岛得到有针对性的保护。而且，日本海岛的法律法规并非一成不变，国会参院要求海岛振兴法10年修订一次。法律不断随着环境的变化而修正，真正做到根据岛情出发，切合当前发展需要。而中国在海岛保护方面目前只有一部一般性法规，这样有可能为未来的海岛管理政出多门，或有些特殊海岛得不到特殊对待而丧失经济价值或生态价值，甚至为政治纠纷埋下隐患。

（三）清晰的海岛管理部门设置

日本设有专门的海岛管理部门。日本国土交通厅下设的离岛振兴科对推动日本海岛开发和保护起着重要的作用。而目前中国各个层级的行政部门都没有设置专门的海岛管理机构，但与海岛管理沾边的部门又很多，其中包括海洋与渔业局、海事局、口岸局、旅游局、发改局等。这样，当海岛遇到经济利益或危机时，就出现互相抢占资源或互相推卸责任的现象。中国应在国家层面和省级层面专门设置海岛振兴部门，负责编制海岛经济发展规划，生态环境保护措施及相关的组织和推动工作。