公益类事业单位管办分离体制改革研究

一、管办分离体制改革的背景

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量，在促进经济发展、推动社会进步和改善人民群众生活方面发挥着重要作用。改革开放特别是党的十六大以来，各地区积极探索事业单位改革，创新事业单位体制机制，特别在教育、科技、文化、卫生等领域取得了明显成效，事业单位提供的公益服务总量不断扩大，服务水平不断提高。但总的看来，我国社会事业发展仍然相对滞后，存在的问题和面临的困难还有很多。一是政事不分。主要表现在一些事业单位功能定位不清，政事边界不明，政府对事业单位管理既存在“越位”又有“缺位”问题，对事业单位发展规划、行为规范等宏观管理不足，事业单位自身法人自主权落实不够，公共服务效率不高。二是管办不分。政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并进行监督管理，既是“出资人”，又是“管理人”，造成“管”、“办”的职责不明确。三是公益事业投入方式单一。主要表现在各级政府对公益事业的投入责任不明确，不仅存在地区和城乡分布不均衡，也没有对投入效益实施有效的监督，难以保证投入资金的使用效益。四是对社会力量投入公益服务的管理跟不上。当前，社会力量举办公益事业的积极性逐步高涨，但是政府的管理服务跟不上，社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等诸多政策方面不能与事业单位享受同等待遇，影响了整个公益服务事业的发展。上述弊端迫切需要改革事业单位现有管理体制，事业单位管办分离体制改革由此被提上了议事日程。

二、公益类事业单位管办分离体制改革的可行性分析

计划经济时期下国家包办公益事业，政府举办、管理乃至供养事业单位，形成了政府主管部门既管又办、管办不分的职能结构与组织体制。这种影响至今仍然存在，一些部门既是裁判员又是运动员，影响了公平、公正市场环境的建立和事业单位服务效能的提高。为此，当前情况下，研究推进公益类事业单位管办分离体制改革具有重大的理论和现实意义。

（一）市场经济体制的建立完善和经济社会的发展提供了经济基础

（二）以政府职能转变为核心的行政管理体制改革提供了体制机制保障

新中国成立以来，我国进行过多次以转变职能为主要内容的行政管理体制改革。特别是2008年，党的十七届二中全会就行政管理体制改革作出专门部署和总体规划，并印发实施《关于深化行政管理体制改革的意见》。这次改革以大部门制改革、合理配置宏观调控职能为主要目标，加强政府宏观调控，注重政府的社会管理和公共服务职能，确定当前和今后的一个时期内以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，实现由管理型政府向服务型政府的转变。2013年，根据党中央、国务院的统一部署，我省制定了政府职能转变和政府机构改革实施意见，明确提出深化行政审批制度改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，积极主动向下级政府放权，切实提高政府管理科学化水平，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。对各类行政审批事项进行全面清理，凡市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；凡直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放，本届政府任期内省级行政审批事项再削减二分之一左右，办结时限比法定时限缩短50%以上。这些以政府职能转变为核心的行政管理体制改革为推动政事分开、政社分开、管办分离提供了制度保障。

（三）事业单位登记管理体制的建立完善，为落实事业单位法人自主地位提供了法律依据

改革开放以前，我国对党政机关、企事业单位实行的是大一统的管理体制，事业单位作为党政机关附属，没有独立的法人地位。1998年，国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，明确了事业单位应当根据条例规定进行事业单位法人登记或备案，事业单位应当具备法人条件。1999年，中央编办在全国范围内部署事业单位登记工作，要求今后依据《事业单位登记管理暂行条例》建立全国统一的事业单位登记管理制度。该条例的实施，从法律上明确了事业单位的法人地位，为事业单位与市场接轨、全面实现社会化管理提供了法律依据，为确保和扩大事业单位自主权，促进事业单位改善管理、转换机制、优化重组提供了法律依据。

（四）事业单位结构布局优化调整，各项社会事业多元化繁荣发展为改革提供了良好的外部环境

2003年以来，各地逐步深化科研、卫生等行业体制改革，由以往单项推进、分散试点逐步发展为条块结合、以块为主、分类推进，科研、教育、文化、卫生、体育、新闻出版领域的改革取得了令人瞩目的成绩。部分地区通过产权制度改革、兼并重组、撤销等方式，推进一批生产经营类、技术开发类、后勤服务类的事业单位转企改制，撤销这类单位事业单位建制，收回事业编制，并将收回的机构编制资源用于加强民生、环保等公益事业。通过这些改革，有效优化了事业单位的整体布局，为今后深化改革积累了经验，奠定了基础。与此同时，随着经济领域进一步开放搞活，非国有经济迅猛成长，多种所有制经济共同发展，一些非国有力量逐步向公益性事业转移。国有、集体法人、个体、私营资本和外商投资等通过参与事业单位的改制并购、参股控股等方式举办社会事业，涉及科技、文化、教育、卫生和城市公用事业等诸多领域，打破了传统的国家包办所有事业单位的格局。公益事业的多元发展，给予民众和政府采购更多的选择空间，有利于引入竞争机制，打破垄断，发挥“鲶鱼效应”，对事业单位在内部管理、服务质量、服务价格等方面形成压力，促进改革加快推进。

三、山东省公益类事业单位管办分离体制改革实践

2004年，山东省就开始了事业单位综合配套改革。省委办公厅、省政府办公厅转发了《省编委办公室的通知》，要求按照转变政府职能和精简放权的原则，进一步扩大社会公益类事业单位在业务运营和用人、分配等方面的自主权，真正确立事业单位法人主体地位，探索建立科学的事业法人治理结构；今后政府部门对社会公益类事业单位的管理，主要是政策引导、依法监督、搞好服务，重点管好其领导班子或法定代表人，监管其国有资产的保值增值，不再干预其日常事务。根据上述要求，山东东营、潍坊等市积极推动事业单位分类改革，加强公益类事业机构的管理创新，在医疗卫生等领域探索事业单位管办分离改革，积累了较多经验。

东营市是首批省级公立医院改革试点城市，先后在东营市人民医院、东营区人民医院、广饶县人民医院等单位推进公立医院管办分离体制改革。成立了市公立医院管理委员会，作为公立医院管理高层议事决策机构，负责公立医院资产管理、财务监管和医院主要负责人聘任。该委员会由市政府领导任主任、副主任，卫生、编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、物价等相关部门主要负责人任成员。委员会办公室设在市卫生局，负责市公立医院管理委员会的决策执行和日常事务工作，履行政府所有者职责。成立了公立医院改革专家指导委员会，专门聘请国家卫生部、省卫生厅和市直部门有关领导专家，作为改革咨询机构。通过改革，东营市初步实现了监管和举办职能的分离，优化了内部机制，强化了行业监督管理，充分保障了医院的法人自主权，调动了职工积极性，为医院发展注入了活力，提高了诊疗服务水平。这种制度设计体现了政府办医职责，保障了医院的公益属性，统一了各部门的权力，有助于加强对公立医院的管理。但应看到，由于市公立医院管理委员会仅仅是议事协调机构，难以有效承接分离的举办职能，不利于运营管理政策的连续性和稳定性；管委会常设办事机构作为政府卫生部门内设机构，不仅对管委会负责，同时对卫生部门负责，与卫生部门职能划分存在困难。

同时，东营市还选择了市人民医院进行法人治理结构试点，该院按照决策权、执行权和监督权相互制衡和精干高效的原则，建立了以理事会、管理层、监事会为主要构架的法人治理结构。医院理事会是议事决策机构，受市公立医院管理委员会的领导，是医院的最高管理机构，由市政府、省立医院、市卫生局、市财政局、市人民医院代表共9人组成。理事会下设办公室，负责处理日常事务工作。管理层是执行机构，实行理事会领导下的院长负责制，由医院院长及其副职组成，院长由理事会聘任，副院长由院长提名、理事会聘任，中层管理人员实行公开竞争上岗，由院长聘任。管理层按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、人员管理等职责。监事会是监督机构，由省立医院、市人民医院、市人大代表、市政协代表共7人组成，负责监督理事会、管理层的权力运用以及单位的运行状况，对医院内部经营管理、财务运行、大宗物资购置等情况严格进行内部监督，确保医院合法化运行和国有资产保值增值。另外，医院还成立了社会监督委员会，负责监督医疗服务质量、技术水平、医药价格和医德医风等情况。示意图如图1。

东营市人民医院通过建立完善法人治理结构，在加强政府部门行业监管，保障医院公益属性的同时，赋予了医院管理层较高的自主权，有效促进了医院良好发展。

四、山东省公益类事业单位管办分离改革路径

综合比较借鉴外省和我省管办分离体制改革的经验作法，我们认为，推进公益类事业单位管办分离改革应重点做好以下工作：

（一）明确管办分离的有效形式。在理想情况下，通过设立政府直属承担举办公益事业职能的机构――公共事业管理中心，并将卫生、教育、体育、文化等公益服务事业机构整建制划转其管理的方式，可以在制度设计上保障“管”、“办”职能分开，强化中心对内管理、对外协调力度；同时，公共事业管理中心通过实行理事会制度，可以有效优化资源配置，保障政府办事业的公益性和专业性，提高了重大事项的协调力度。其理想情形下的关系如图2。

（二）合理界定“管”、“办”职责。公共事业管理中心可以是事业机构或行政机构，主要负责履行政府举办公益事业职能，推进卫生、教育、体育、文化等领域改革和完善管理体制与机制，提高公益服务质量和效率；履行政府出资人职能，负责本级公办医疗卫生、教育、文化、体育机构的重大决策、资产权益和经营者聘用等事宜，保证政府办公益事业宗旨的实现和国有资产运营的安全有效。政府部门主要承担制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，不再对所属事业单位人、财、物进行直接管理，转而加强调控、监管和购买服务，实现由直接干预和垄断的微观管理转向面向全行业实施宏观管理和行业监管。

（三）创新运行机制。公共事业管理中心建立理事会，由机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障等部门为常任理事单位，卫计、教育、体育、文化等部门为理事单位。理事会人员包括政府领导、常任理事单位负责人、理事单位负责人、公共事业管理中心行政负责人、服务对象代表、人大政协代表、有关方面专家学者等。理事会会议由政府领导召集有关部门单位召开，也可由常任理事、理事单位提议召开。理事单位负责人及专家学者根据会议涉及行业内容参加会议。理事会是中心的决策监督机构，负责中心的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟修订等事项，按照有关规定履行人事管理职责，监督中心运行。中心设立管理层，作为执行机构，由中心行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层向理事会负责，按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。

实行政事分开、管办分离，涉及到各个方面的利益调整，必需处理好改革发展稳定的关系。改革可以采取分行业进行试点，在总结试点经验的基础上逐步扩大试点范围，待试点成熟后再全面推开。

五、事业单位管办分离相关配套改革建议

（一）进一步理顺政事关系、事企关系

加快转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现政府职能向创新社会管理、创造良好发展环境、提供优质高效公共服务、促进社会公平与和谐转变。进一步推进政事、事企分开，削减规范事业单位的行政审批事项，减少行政干预。通过诸如广播电影电视局与电视台分设，非时政类报刊单位、文艺院团转企改制，道路、交通、园林、环卫等管理机构与养护机构分离等方式推进改革，建立健全符合行业特点的事业单位职能配置体系和行之有效的管理制度。

（二）鼓励社会力量兴办公益事业

更好发挥社会组织在提供公益事业服务中的积极作用，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，提高公益事业服务水平。进一步完善相关政策、放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入教育、科技、文化、卫生、社会福利等公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、政府购买服务等方面，与事业单位公平对待。同时，根据改革进展适时将社会力量兴办的公益事业纳入事业单位登记管理范围，使其真正享受事业单位的各种优惠条件，加大扶持的同时加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，并根据实际情况给予补助，建立政府资助机制，拓宽其发展空间。从而与政府公益事业服务机构形成竞争，倒逼政府公益事业服务机构不断改革创新，健全完善管办分离体制和法人治理结构，提高服务水平。

（三）改革完善相关管理体制

事业单位管办分离改革涉及人事管理、收入分配、监督考核等诸多方面，需进一步深化改革完善现行管理体制。一是深化人事制度改革，转换用人机制，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度，健全聘用制度和岗位管理制度。二是深化收入分配制度改革，完善工资分配激励约束机制，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的人员收入分配制度，探索不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法。三是健全监督考核制度体系。完善绩效考评、信息披露、社会公示和听证等制度，探索适合各类事业单位特点的考核指标体系，研究构筑与单位内部管理相匹配的数字化考核平台和服务对象认可、行业认可、社会认可的考核机制，逐步实现考核工作的规范化、制度化。特别是要建立和完善目标责任制，完善考核办法，量化考核指标，将考核结果作为续聘、增资、晋升、奖罚的依据。