城市地下空间开发利用问题分析及对策研究

【摘要】本文介绍了国内城市地下空间开发利用现状，以郑州市为例，对城市地下空间开发利用中出现的问题进行了深入分析，通过分析研究，并提出了解决城市地下空间开发利用问题的对策和建议。

【关键词】城市地下空间 开发利用 问题 对策研究

一、引言

近年来，随着城市化进展加快，城市规模不断发展壮大，由于地上空间有限，对城市地下空间的开发利用逐渐加强。城市轨道交通的建设也带动了地下空间资源的开发利用。城市地下空间不同于地上土地资源，其开发利用有不可逆性，同时也要满足人防工程的要求。目前，在城市地下空间开发利用过程中，存在着很多问题，亟须寻求切实有效的对策进行解决。

二、我国城市地下空间开发利用现状

我国的城市地下空间利用，开始于60年代的人防工程建设，80年代中期以来，在北京、上海等大城市，随着旧城改造工程的起步，与城市再开发相结合的地下空间利用项目不断增加，类型和规模不断扩大。城市地下空间利用主要包括以下几个方面。

1.城市轨道交通

2.城市隧道工程

城市隧道工程是城市道路交通的重要组成部分。随着城市化进程的推进，城市机动车的数量正持续高速增长，而城市已没有再进行规模化道路建设的可能，建设城市隧道已成为必然趋势。以郑州为例，2014年开工建设了中州大道4处下穿隧道、金水路3处下穿隧道，市政隧道的建设将极大改善了道路交通状况。

3.地下街、地下商场及地下综合体

我国许多大、中型城市的繁华地区都建有地下商场、地下商业街及地下综合体。地下商业街通常结合地铁车站建设，既能满足过街交通需求，又能带来商业效益。目前北京、上海、哈尔滨、沈阳、大连、成都等大型城市都建有数万至十多万平方米的地下综合体和地下街。郑州新建成的地下街有二七区德化步行街等；郑州市地铁1号线站点与商业设施也做了互通互连，例如人民路站与丹尼斯、二七广场站与北京华联均做了互通互连，发挥地铁站点与周边商业设施的综合效益。

4.地下公共设施

国内许多城市都在积极规划建设综合管廊。北京于1958年在天安门广场下铺设了1000多米的综合管廊。上海于1994年规划建设了大陆第一条规模最大、距离最长的综合管廊――浦东新区张杨路综合管廊，全长11.1公里。目前，国内很多城市都在新区规划建设综合管廊，如深圳中心区、上海松江大学城、广州大学城、宁波东部新城等。

三、存在问题分析

城市地下空间开发涉及土地、规划、管理、运营维护等诸多环节和因素，在开发利用过程中，问题逐渐呈现，概括如下。

1.国家层面法律、法规体系缺失。

目前，国家层面地下空间开发利用的相关法律法规尚不完善，《城乡规划法》、《土地管理法》和《物权法》等对地下空间只是“原则表述”。建设部规章《城市地下空间开发利用管理规定》（1997）仅涉及规划、建设等方面原则性规定；《人民防空法》仅对人防工程建设与管理做出了规定。对于地下空间权的有偿使用，产权取得、转让、租赁、抵押等，国家尚未出台专门的法律、法规。技术层面存在土地出让金的收取、容积率的计算、规划设计条件的确定、产权登记政策的明确等一系列需要研究确定的问题。

2.地方层面相对分散、缺乏支撑

地方层面对地下空间开发利用管理的规定在土地出让金征收标准、供地方式、产权性质界定等方面差异较大，也都明显滞后于城市地下空间的实践运行。

3.缺乏技术标准和规范

城市地下空间开发利用的技术标准不一，无明确的规范依据。例如对开发深度和层数均无明确规定。

4.管理体制机制不完善

在我国对地下空间开发利用的管理过程中，存在多头管理与无人管理并存现象。对于多头管理，地下空间的开发用涉及土地、规划、人防等多个部门，管理权限条块分割、缺乏统一协调，无法明确各部门的权利责任，导致其各行其是。对于无人管理，很多工作职能分工尚不明确，例如，对地下空间的使用管理监控不到位。多头管理与无人管理并存的矛盾现象无法保证开发投资者的利益，还对开发地下空间的积极性造成了严重影响。

郑州市城市地下空间利用存在以上普遍问题，尤其是缺乏地下空间技术标准规范，在控制性详细规划中，对地下空间的部分指标无法做出明确要求。规划审批、建设管理、使用维护等环节均存在问题。

四、对策研究

针对以上存在问题，结合实际调研，经过分析研究，提出以下对策。

1.国家层面制定法律、法规

研究出台城市地下空间开发利用法律、法规，从国家层面为地下空间开发利用提供法律依据。对地下空间产权进行界定，同时，体现对地下公共交通的控制引导，明确监督主体，保障开发建设严格按照规定执行。做到有法可依、执法必严、违法必究。法律、法规能够具体指导地方建设。

2.明确地下空间权属划分和收费标准

结合国家法律法规，地方层面能够明确地下空间权属划分和收费标准。对地下空间使用权进行产权登记，主要包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要做出明确规定。出台有关地下空间土地使用费标准，积极鼓励引导多元化资本进入地下空间开发。

3.研究制定相关技术指标规范

研究制定城市地下空间开发利用有关技术标准规范，从技术指标层面对地下空间开发利用提供规划和建设依据，不断完善地下空间开发利用的技术标准规范体系。对方案技术审查提供直接依据。

4.理顺管理体制机制

城市地下空间开发利用涉及多个部门，建议理顺工作体制机制，明确责任和监督主体。完善对地下空间工程竣工验收程序，加强对地下空间工程平时主要使用功能的监督管理。逐步完善我市城市地下空间的规划、建设和管理工作。

针对郑州市的情况，按照新出台的《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行规定》（2014）严格执行规划、维护管理等要求，编制城市地下空间利用及人防工程专项规划，在地块控制性规划中明确地下空间指标体系，同时，部门之间加强协调沟通，不断完善工作机制。

五、结束语

城市地下空间的开发利用可以有效缓解城市土地资源紧张问题，已经成了现代城市可持续发展的重要保证，城市地下空间的开发有广阔的前景。目前，开发利用过程中存在的问题不容忽视，应当在在不断创新发展中解决问题。多措并举、多管齐下，城市地下空间开发利用将会更加规范合理有序。