试论环境保护优先原则

摘 要 新环保法规定了五项原则，环境保护优先原则排列第一。环境保护是我国的基本国策，坚持环境保护优先是落实这一国策的必然选择；确定环境保护优先，是国家与社会在生态资源、环境压力倒逼背景下处理资源环境与社会关系路径选择的重大变化，也是法律制度的重大进步。本文指出实施新环保法、落实保护优先原则，需要科学认识和把握该原则的基本精神，更需要持之以恒的坚持精神。

关键词 新环保法 基本国策 保护优先

作者简介：曹建章，陇东学院政法学院副教授，研究方向：宪法学。

新环保法修订时将学者此前概括的部分原则排除了。新环保法中，“经济社会发展与环境保护相协调”是实现国家基本国策的目的价值，“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施”是国家的基本责任，“促进经济社会可持续发展”明确作为环保法立法的四个目的之一，“全面规划”并非适用于环境立法、执法、司法活动的全程而没有作为基本原则。

一、环境保护是国家的基本国策，坚持环境保护优先是落实这一国策的必然选择

基本国策是由国家制定，对经济社会发展和社会生产生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大决策与基本政策，在国家发展战略中具有优先性。现行宪法规定的基本国策包括四个现代化、祖国统

一、统一战线、民族团结、独立自主的和平外交政策、义务教育、计划生育、植树造林，实际体现于现行法律、党和政府文件中的基本国策还包括男女平等、对外开放、节约资源、保护耕地、环境保护等。

1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》第一句是“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是中国的一项基本国策”，中央政府第一次将环境保护确定为基本国策；党的十八大报告将生态文明提升到政府施政纲领和国家发展理念的高度，构成中国特色社会主义总体布局的重要组成部分；新环保法第四条将“保护环境是国家的基本国策”首次纳入国家法律，是国家环保法律制度的一大进步。

把环境保护作为国家基本国策，必然要面对经济社会发展与生态环境的关系问题。处理经济社会发展与生态环境关系的实践路径主要有三种：先污染后治理、边污染边治理，经济与环境协调发展，环境保护优先。第一种是传统工业发展模式下的环境保护路径，属于典型的末端治理，且极易制造社会不公。因为“实际上环境污染、生态破坏等，都是一部分人在追求自身经济利益的同时，把环境代价转移到其他人或转移到后代人身上的表现”； 第二种路径在实践中仍然侧重于经济发展，没有解决政府在发展经济与保护环境的关系中优先选择发展经济、忽视生态环境状况的冲动问题。

新环保法选择环境保护优先路径，是环境立法理念的一个重大转变。从党的十六大开始，党和政府连续提出建设新型工业化、创建资源节约型与环境友好型社会，要求把生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这表明，我国在发展理念上已经同传统工业化发展观形成根本的区别。生态环境保护的最终目标是在经济、政治、文化和社会建设中同步推进生态文明建设，保障民众能够享有安全健康的生活环境和能持续提供充足自然资源与健康生态产品的生态环境。

我国的环境保护法经过数十年发展，环境压力倒逼社会不断提高了对环境保护的认识，环境保护优先原则渐次出现于国家政策和法律中。2000年国务院《全国生态环境保护纲要》提出，坚持生态环境保护与生态环境建设并举，在加大生态环境建设力度的同时，必须坚持“保护优先”的政策，“保护优先”作为一项政策在中央政府文件中首次正式提出；2005年《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》要求，“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”，“环境优先”作为指导思想在政府文件中首次正式提出，尽管“环境优先”的适用有限制，但反映出国家决策层已经清醒地认识到以牺牲环境为代价的经济增长是不可持续的；国家十一五规划纲要将“环境保护优先”首次纳入国家规划，成为环境工作的指导方针。2006年《风景名胜区条例》、2009年《海岛保护法》、2010年修订的《水土保持法》都规定了保护优先的原则。在国家政策与法律逐渐引入保护优先原则的同时，四川、江苏、北京、贵州等地在地方性法规、政府规章规定了该原则。可见，环境保护优先既是理念从形成到逐步深化的认识过程，也是理念转化为政策、法律的制度化过程，同时还是从点到面的实践过程。

二、科学理解、准确适用环境优先保护原则

（一）科学、全面地认识优先保护原则

学术界对环境保护优先原则的系统研究不多，“主要是从处理环境保护与经济社会（ 或其某个特定的领域） 发展之间的关系角度进行的使用，并未形成特定、独立、内涵外延确定的法律或法学术语。” 曹明德认为保护优先是“在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态环境保护优先的法律地位。” 王树义主张，保护优先是生态环境保护中应当把生态保护放在优先位置，在生态利益和其他利益发生冲突时，优先考虑生态利益，满足生态安全的需要。 杨群芳认为，环境优先原则包括环境保护优先与环境恢复优先两方面，环境保护优先是基础，环境恢复优先是补充。 从逻辑上讲，环境保护优先包含环境恢复优先，环境损害事件发生后的救济如果没有优先恢复损害，首先说明处置环境利益与其他利益的冲突时没有坚持保护优先原则，没有将环境利益放在优先地位、甚至没有与其他利益放在同等地位，最终必然造成该原则的虚置。 落实环境保护优先原则的基础是全面实施新环保法，既要明确该原则的基本含义，更需要持之以恒的坚持态度。

首先，新环保法将保护优先规定为第一项原则，对实施新环保法具有关键作用。环境保护优先，核心是经济社会发展应当优先考量生态环境的承载能力，在环境保护优先的前提下发展经济。生态与资源环境是人类生存发展的基础性支撑体系，只有改变非持续的经济增长模式，才能保证生态环境建设与环境资源利用在经济、社会发展中的优先地位。具体到国家层面，基本的要求是环境保护立法优先、规划优先、环评优先、投入优先、考核优先， 环境破坏与损害行为应优先在源头进行预防和整治。环境保护优先是利益博弈的结果，并不表明它具有绝对的优越地位，更不应当将发展经济与环保对立，因为两者“都是为了人类的生存和发展”， 都是人类的正当利益。

其次，新环保法的四项原则各有侧重，在环境保护中相辅相成，根本目的是保护环境。

保护优先是新环保法规定的第一项原则，只有坚持保护优先，才可能在经济发展与环境利益发生冲突时优先关注环境，实现经济社会发展与资源环境承载能力的基本平衡，满足协调与可持续发展的需要；同时环境具有整体性特点，保护优先意味着国家整体的生态、资源环境利益优先于地方、部门和个人利益，国家和民族的协调、可持续发展优先于获取眼前利益。

预防为主原则指预先设定和采取防范措施，防止环境问题与环境损害事件的发生。其特点是以事先的措施防范控制环境损害的发生，相对于损害发生后的恢复与治理，负担、环境代价、经济成本要小。预防的目的是减少环境损害，最大限度保护环境。根据经济社会发展经验、依靠科学的预测判断，大量环境损害事件可以预防。环境影响评价就属于预防性制度，是落实环境优先保护原则的重要制度。

综合治理原则指对已经发生的环境损害进行整体、系统、全程和多种环境介质的治理，治理对象是新环保法规定的“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”，综合治理的措施复杂、成本高。由于主客观原因，环境损害无法彻底避免，但可以预防、控制。

公众参与原则指环境保护和资源利用应当依靠群众的广泛参与，参与解决生态问题的决策，参与环境管理并对环境管理部门以及与生态环境有关的行为进行监督。 环境属于公共空间，参与是公众的应有权利。新环保法专章规定环境信息公开与公众参与，明确了公民具有环境知情权、参与权和监督权。公众的广泛参与既是表达自己愿望的民主途径、是坚持人民主体地位的要求，也是社会监督政府及环保主管部门执法、有关主体是否守法的重要途径。环境信息公开是保障公众环境知情权的前提，保障公众的环境知情权是依法监督的基础，严密的监督是新环保法落地的重要保证。所以，公众参与不仅是环保法的一项原则，也体现了知情、表达、监督和参与等环境权利和民主制度的内容。

损害担责指对环境造成不利影响的行为人，应当承担恢复环境、修复生态、支付相关费用的法律责任，其目的不是处罚，而是环境保护。

第三，保护优先原则的落实还应当通过制（修）定法律落实到环保单行立法和地方立法之中。我国环保单行立法包括以污染防治和公害控制为主、以管理自然资源和保护生态为主两大类。《大气污染防治法》第三次修订草案正在审议中，新环保法中公益组织提起环境公益诉讼的司法解释也已出台。通过对单行立法的修改，将新环保法的规定、精神、原则具体化，同时解决单行立法规定过于简单、缺乏协调配合、管理机构重复、职能重复交叉、规范互相矛盾等问题。

地方立法应当基于本地实际，将环保法的规定予以细化。如新环保法第三十五条：“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设与管理。”其中的水域、自然景观、风景名胜区、园林等指某一类，是国家层面优先、重点保护的对象，地方立法可以以列举等方式指明具体客体，使本地的建设者、管理者、公民清楚地知晓保护对象，自觉遵守环保法。

（二）以确认环境权、完善环保制度落实保护优先原则

生态环境承载能力和资源持续利用是公众健康、社会可持续发展、实现生态文明的重要保障，只有坚持环境保护优先，以更严格的法律保护生态环境，才能为民众健康和国家发展提供安全的环境条件。

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。” “环境政策能否有效地得以贯彻，关键不在于抽象意识，而是组织、行动联盟和共同的实践法典”。 法律包括它的原则只有通过相应的实施机制付诸行动，才能发挥规范、引导、威慑、教育的作用。

除新环保法实施前开展的宣传、培训、相关规章的修（制）定等准备工作外，完整、彻底地坚持环境保护优先原则，全面实施新环保法，仍然面对艰巨复杂的任务。对此已有比较细致的研究，如国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所常纪文教授。

其次，建立健全新环保法实施的配套制度。没有配套的制度或制度不健全，法律实施、坚持法律原则就缺少依托和支撑，实施效果必然打折。就我国现行环境保护法律体系而言，落实环境保护优先原则的制度主要包括环境影响评价、环境规划、特殊污染物禁排、自然资源开发利用禁限、生态环境保护整治与恢复、自然保护区与生态功能保护区、生态补偿等。环境影响评价、环境规划等制度本身包含环境保护优先理念，但存在部分内容与环境保护优先原则要求不一致的问题；生态补偿条例迄今未能出台；新环保法规定了公众参与，扩大了环境治理与监督的主体，但没有规定公众参与的方式、程序、保障等内容，要建立健全能够保证公众实体参与的制度。

概而言之，环境保护优先作为第一项原则，在新环保法的实施和推进生态文明建设中具提纲携领的作用，既要科学认识和把握它的基本内涵，更要持之以恒地予以坚持。