浅谈地方政府对环境保护的责任

摘要：近几年来，雾霾、水污染、食物重金属超标等问题频发，人们对环境的问题越来越重视。面对这些各式各样层出的问题，中央政府与地方各级政府也出台了许多相应的治理策略，而各地的非政府组织也开始关注生态环境问题的治理与保护。本文对将吉林市政府应对环境问题所制定的政策和规划进行研究，探究地方政府对环境保护的职责和对未来发展的展望。

关键词：城市；环境保护；地方政府；全球化

引言

中国的城市化发展迅速，城市居民占世界人口的比重越来越大，这将会消耗巨大的能源。城市的低碳环保治理将是必然的趋势，各区域政府履行地方政府职责，维护生态文明是建设资源节约型和环境友好型社会的必然要求。

一、吉林市环境概况

吉林市林业、水、耕地等资源丰富，立处于我国东北地区，据全国第六次人口普查表示，吉林市人口为447.14万，城市人口占总人口的比重约为48.6%，GDP占全省的1/5，位居第二，东北三省城市GDP中排名名第六。吉林市也是“一五”时期国家重点建设的老工业基地，以石化、冶金、能源、建材等重工业为主要产业。工业企业资产总额超过千亿元，包括中石油吉化、燃料厂、化纤厂、一汽吉林汽车、碳素厂等一大批企业在国内行业中占据重要的位置。

（一）吉林市环境污染的主要原因

1.由于地理环境和能源结构的影响，重工业处于主导地位

吉林市处于长白山向松辽平原过度地带，山区、半山区、平原广阔，自然资源雄厚，所以衍生出许多重工企业。重工业，特别是石油化工产业对吉林市经济做出了巨大的贡献，但是经济的增长却以牺牲环境为代价，2011年吉林市共有重点污染源35家，排出的氯氧化物、二氧化硫、烟尘、氨氮等有毒物质上万吨。

由于吉林市境内工业区与居民区错杂分布，使得工厂排放出的毒气等直接影响到周围居民，例如吉化工厂爆炸硝基苯泄露事件，使周围几十公里的居民疏散，造成了极大的污染。

2.老工业区产能过剩，设备老化

化工产业是支柱产业，但在产能过剩的大背景下，产业集中度不高，在安全生产和节能消耗领域发展不足。由于体制因素导致原料缺乏，工业市场没有得到好的培育，发展落后，装置老化，产品附加值低，再加上所处地理位置限制，与其他资本雄厚和技术先进的大型化工外企和沿海发达地区的竞争力相比比较落后。装置的老化直接导致污染物的排放量巨大，环保的配套装置不足也会使排放的污染物增多。

3.吉林市还处于以资源换经济增长的形势中

吉化公司是国家“一五”期间的重点工程，到如今已经有60年左右的历史了。吉林化工产业、制药产业等产业集群的发展给吉林市带来了巨大的经济收益，然而，如今吉林市仍是以化工型重工业为支撑的经济发展模式，GDP增长还需此类重工业生产的支撑。老吉化公司依然有很多老旧的设备，由于资金缺乏和优秀人才的稀缺导致科研技术和创新力不足。但重工业支撑经济发展的模式没有改变，在如此困难的情况下，吉林市仍需依靠老的工业来维持经济的发展。

（二）吉林市政府对环境污染采取的措施

1.建立低碳城市建设行动方案

2008年，中英对于气候变化所展开了战略合作，确立了吉林市作为“低碳经济方法学及低碳经济区开发案例研究”的试点城市。在近几年的实践过程中，确定了建设低碳城市的发展框架：建立完善排放指标，制定低碳交通实施方案等等一系列有助于环境改善的一系列方案。建设高新区低碳产业示范区，并且有针对性的研究和解决低碳试点实施中的突出问题，推进各项工作。目标计划在2030年完成吉林市低碳化建设。

2.推进老工业区的产业技术转型

对哈达湾等老工业区进行整体的搬迁改造，哈达湾是吉林市“一五”时期建设形成的老工业区，大量的工业集中于此，然而给此地的环境造成了极大的破坏，空气质量极差，灰土遍地。此次的产业转型实施新建企业产品的技术升级方案，减少过老工厂的继续使用，拆除废旧工厂，优化提升化工生产的生产效率和环保设备的引进，提高资源的综合利用水平，达到资源的减量投入、循环利用。

3.治理环境污染，加大城市绿化度

发展城市交通水平建设是国外治理空气污染成功的手段之一。吉林引进以公共交通排放控制的方案，加大了停车场等设施的建设，对部分道路实行了限行的政策，成为了优化空气质量的有力措施。对市周边和市区道路两旁种植苗木生长量大、成活率高、净化空气能力较高的树木。对工厂污染物的排放也值制定了排放量化标准，以此来减少对环境的污染。

4.通过地方合作促进环保治理与发展

2010年，吉林市政府加入世界城市和地方政府在组织，通过全球地方政府之间的联系和沟通交流合作可以帮助政府解决全球化和城市化带来的各种挑战。这对吉林市环境保护的治理和未来的发展都起到了促进的作用。

二、地方政府对环境问题政策执行的困境

（一）环境的公共性导致“公地悲剧”的发生

由于环境自身的公共性，环境作为人类生存的必然要素，与生态系统不可分割，所以必然导致了非竞争条件下“公地悲剧”的产生。对于气候变化，污染物排放，能源消耗等问题，公众、企业和非营利性组织都无法彻底解决，供给公共物品和保护环境的重任需要政府来承担，只有通过法律约束、宣传指导等手段才能有效地解决“公地悲剧”的发生。“公地悲剧”恰好印证了像如今雾霾等问题的出现，所以政府为社会成员提供公共物品的同时，保护资源和环境的合理利用。但在实际运用中“公地悲剧”随处可见，治理范围广、数量大是治理的困境所在。 （二）政府的体制缺陷导致“唯经济发展论”的阻碍

我国压力型体制一直存在于各地政府绩效考核的体系之中。在当前对政府环境责任的立法、司法和外部规制难以快速有效地建立的情境下，官员政绩的考核体系没有从根本上摆脱对GDP的依赖，使政府为适应压力型的体制而忽视了对环境责任。

重经济责任，轻环境责任是目前各地方政府突出的表现，官员们基于对政绩和利益的考虑，地方政府很难抑制经济发展所带来的政绩和城市发展效益，对高资本的投入、高资源的消耗和高污染的排放无节制。为了保证GDP的增长，政府极力与企业“配合”，加上领导中的“近视”现象，不为环保做长远打算。出现问题时，政府为企业开脱，形成地方保护主义。因此环保政策执行大打折扣，有时更是纸上谈兵。

（三）落后的管理和法律体制的不健全导致“无效监督”的结果

无限政府带来了环境责任理念的缺失。我国主要强化的是“管”的只能，而缺乏对“责任”的界定，所以完善政府对环境的责任受到了限制。传统的模式忽略了公众的参与，政府对环境的责任有赖于公民参与与公众监督的发挥。但在传统模式上，政府代替了公民，忽视了监督的作用。

我国的政策和法规建立较晚，在注重经济增长的情况下，与环保有关的政策和法规还不健全，使我国政府履行环保职责困难重重。

三、地方政府履行环保职能的对策

（一）完善政府环保职能的政策法规

各地方政府对所管辖的区域的环境质量起到了监督和治理的作用。由于法律和政策制定上存在的缺陷，在履行的过程中对环境责任义务无法良好的执行。因此完善对环境责任的法律、规制，提高法律时效性，加强责任监管是各级政府履行环保职能的基本条件。

加强权责的划分，使权责统一，通过具体的管理制度合理划分环境监管的主体职能。明确管辖分区的责任人，在享有收益权的同时，又承担监督管理的职责，实现自然资源效益的最大化。在发生问题时，能够快速问责，达到权责分明，治理问题明确清晰的效果。

（二）建立政府内部的约束机制

政府内部约束机制的建立可以矫正政府不当作为和不作为的现象。政府环境绩效考核机制对于完善政府内部约束机制十分有效，确立生态文明建设指标体系，把这一体系纳入各政府和领导干部的绩效考核内容之中，以控制环境污染物、改善环境质量、防范环境风险这三点作为绩效考核奖惩的重要依据。完善环境责任问责制度，针对地方政府对企业保护问题，干扰环境执法问题，权责分明，对没有执行环保责任的单位和个人追究其法律的责任。

（三）学习国外的治理方法，取法乎上

国外一些国家政府所颁布的相关法律，可以为我们依法治理污染提供参考依据。英国工业革命时期，伦敦地区大量燃烧煤炭所产生出的粉尘和有毒气体大量的排放，导致了那一时期经常被大雾所笼罩，人们染上了许多呼吸系统的疾病。因此，英国政府通过立法确立检测标准、严控尾气、建设绿化带和颁布《清洁空气法》来净化空气。由于空气污染21%来自建筑物供暖，为此英政府改造居民灶炉，冬季统一供暖，建立节能写字楼，提高现有能源利用率。

通过学习国外的一些经验，总结教训，植树造林，减少排放量，公开监控信息，形成立法监督的机制。在全球化的今天，加强地方合作，促进国内外共同治理是环保的必经之路。

（四）监控信息公开并加强公民参与和宣传的力度

公众参与的前提和基础是环境信息的有效公开程度，政府应定期的公开相关问题的重要数据，对可能引起环境污染和环境隐患的工程，充分的保障公众的知情权。现如今网络的发展促进了公民的参与能力，政府应该努力完善听证会、信访等渠道的时效性，发挥媒体的作用。通过公民的参与依法对为履行环保义务的部门问责。

政府还要提高人们的低碳意识，学会使用低碳能源，加强公共物品的配套设施完整齐全，减少高耗能产品的使用，让全民意识到低碳经济的作用，推动全民的参与。

（五）推动绿色新型城镇化发展，控制能源消费总量

在生产领域，强化企业的污染排放标准和林业的砍伐数量，加快低碳技术的开发与应用；在建设领域，全面推进城市绿化标准，加大环境改造力度和扬尘等控制标准；在交通领域，提高公共交通环境，加快推进新能源的利用和配套设施建设。

坚持能源消费总量的控制，在考虑产业结构的同时，把能耗最低最为最重要的标准来实施，同时引入市场机制，建立能源量指标交易置换制度，可以实现不同企业之间的配合，还可以推进地方政府之间的合作，有效的起到环保的作用。建立健全能源和污染物排放的检测平台，真正的做到对能源消费总量控制的监督作用。

四、我国地方政府环保职责的挑战

严重的污染问题已经为政府敲响了警钟，我国也针对环保制定了一系列的政策。中国的发展不仅依赖于经济的增长，增强法律监督、提高政府工作能力、加强公民参与能更有效的帮助政府改进工作，国际间合作为我国的环境保护提供了很大的上升空间。中国进入WTO以来，国际间合作也加强，环保不仅是一个城市、一个国家的问题，而是世界性的问题，扩大资源、能源等的进出口是未来发展的方向。未来中国将向建设资源节约型和环境友好型社会转型，中国未来的发展还有巨大的潜力，政府对环境保护的职责也会更加规范。