防腐如防火——论对腐败的抑制

" 一，腐败与权力

如同自然界的腐烂总是同有机物有关一样，社会腐败总是同权力有关。简单地说，腐败是使用权力的副产品。当公共权力不是朝着有利于公共利益的方向，而是朝着有利于私利的方向使用时，腐败现象便会产生。

这里需要说明两点：第一，私利不只是指行使权力者的个人利益，也指他所隶属的集团利益。当他为之谋利的集团范围远远小于向他授权的公众范围时，这个集团的利益，就可以被定义为“私利”。只有当谋利范围等于授权范围时，对公共权利的使用才是正当的，才不产生腐败现象。当然也有这样的情况：权力行使者为了满足超出授权范围的更大利益，牺牲了授权公众的利益。例如，一个国家的领导人牺牲本国利益以谋求“人类利益”，就属此类情况。这种使用公共权力的方式，已超越正当的范围，而达到了正义的层次。不过这种情况常常掩藏着更大的危险：权力行使者借口更大范围或更长远的利益，牺牲公众的当前利益，冠冕堂皇地谋取一己私利。三年困难时期，一些地方的农民成批饿死，而当地领导人却谎报丰收，并调出粮食“救济”其他地方。这对于个人升迁固然有利，而对于群众则是灾难。这是由虚假正义堕落为真实腐败的例证。

第二，官场腐败与专制残暴不是一回事。腐败伴随着公共权力目标的丧失。当权者除了为自己谋取好处不知道运用权力要干什么；或者虽有朦胧的目标，却无法找到达到目标的手段。一个政权处于这种境地，既是腐败的结果，也是加速腐败的条件。当年，南宋政权面临着危机，但它对危机缺乏意识，或无力克服危机，只好偏安一隅，纵情淫乐。“山外青山楼外楼，西湖歌舞几时休，暖风吹得游人醉，直把杭州当汴州。”所以，腐败与无能是一对孪生子。残暴的政权则不然，暴君或暴君的“代用品”往往具有非凡的才能，并有过分强烈的政治目标。这种政权可以是腐败的，也可以是极其清廉的。众所周知，加尔文新教政权虽然残暴，但绝谈不上腐败。加尔文本人是一个言行一致的极端禁欲主义者。他的残暴是出于他对自己的上帝和“真理”的捍卫。

当然，残暴与腐败也有内在联系。一个残暴的政权如果不像秦王朝那样立即灭亡，就很容易衰变为腐败政权。残暴与腐败的一致性在于它们都起源于对权力的滥用。所不同的是，残暴几乎不给任何人带来利益，包括不给自己带来利益。它只是为了上帝、主、天国等一类抽象空洞的东西，或“崇高的原则”和“伟大的真理”，肆无忌惮地滥用权力，侵犯人类，牺牲一切。腐败则是朝着个人利益或小集团利益的方向滥用权力。这已经揭示了腐败的本质：腐败就是权力变质，就是公共权力蜕变为“私有权力”。权力的社会职能萎缩，侵吞社会财富的机能就会亢奋。这样，社会正常运行所需要的权力就发生空缺，权力由原来排除社会障碍的机制变成了障碍机制本身，这就如同吞噬细菌的巨噬细胞病变为吞噬健康细胞的癌细胞一样。社会正常运行受阻，会呈现一派混乱景象。

更糟的是，腐败会加剧全社会的“权力饥渴”症。公共权力变质所造成的空缺，需要新的权力来填补，还需要更多的权力来消除权力变质造成的消极后果。这讲的是权力的社会需求。个人对权力的需求更旺盛，因为在“以权谋私”成了社会风尚的情况下，获得了权力就有可能获得一切。结果就出现了一种矛盾现象：一方面，官位泛滥成灾，差不多全民皆官；另一方面，到处使人感到权力短缺，要干成任何重要的事情都缺乏必要的权力。这就是所谓有权的人越多，有用的权力就越少。用来谋私利的权力越是膨胀，谋公益的权力就越是短缺。正是因为腐败加刷“权力饥渴”，从而加剧官位泛滥，所以，腐败是加速的。

这就是人类社会面临的众多困境中的一个困境：既需要权力，又害怕权力；权力既组织社会，又损害社会。有些为人正直、感情冲动的思想家对一切权力大申挞伐，恨不得像扔掉脏衣服一样抛弃一切政府。但无论如何，无政府主义不是解决腐败问题的上策。在与腐败的长期斗争中，人类学会了一些更好的办法。虽然不能说已经摆脱困境，但毕竟找到了几味控制腐败病情的良药。

二，抑制腐败的三种机制

既然腐败产生于对权力的滥用，要抑制腐败，必须为权力的洪流修筑堤坝，对权力进行限制。有两类基本的限制方法被人类尝试过；一类是“在朝集团”(指统治集团)的自我约束，另一类是通过民众个人权力的发展，实现民众的自我防御或对当权者进行公共选择。第一类限制方法可以称之为权力的内部制约，记为Ii，第二类限制方法可以称之为权力的外部隔离或外部制衡，记为Ⅱo。考虑一下森林的现代防火措施，有助于我们理解权力的外部隔离对防止腐败的意义。连成一片的森林一旦起火，基本上无法抢救，直到全部森林烧成灰烬为止。宽阔的森林隔离带可以阻止火势无限蔓延。出于类似的考虑，人类在当权者与民众之间也筑起了宽阔的“防火”隔离带，使民众的个人权力不可侵犯。这就规定了权力使用的边界，为抑制和阻止无限滥用权力提供了可能性。

不难看出，Ii是传统社会抑制腐败的基本办法。由于传统社会的统治权力来源于征服或神授，而不是民授，不可能实行权力的外部隔离，只能诉诸在朝集团的自我约束。经过长期努力，Ii终于发展成为一套比较完备的官僚制度，特别是中国封建官僚制度，其精美与完善曾经举世钦羡。现代社会继承了官僚制度的若干基本原则和基本制约形式，但它创造的Ⅱo的制度形态——自由民主制度则是传统社会从未完整采用过的。

不间断的连续现代化过程，可以使人类社会平稳地从机制Ii为主过渡到机制Ⅱo为主。西欧社会大体如此。如果这个过程不巧被中断，在中间插入一个例外的阶段，社会就会进入Ii和Ⅱo都不起作用的区域，因为官僚制度已经被当作旧国家机器打得粉碎，新的自由民主制度一时又建不起来。这是一个危险的间歇，社会可能因此滑向腐败与无政府主义交替出现的深渊。这种可能性没有完全变成现实，应当归功于第三种抑制腐败机制的发明，这就是对腐败分子的清洗运动，或称为“割韭菜”运动，记为Ⅲc。这一方法被我们过去多次采用过。

我们现在分别讨论一下这三种机制。

1、官僚制度

一看这四个字就会有人皱眉头。其实，官僚制度是中性概念，只要有政党与政府存在，就一定有官僚制度。我粗浅地思考过我国古代的官僚制度，它对于延缓腐败确实有用，它所遵循的权力内部制约原则至今也没有完全过时。

第一项原则是官员的自我约束原则。这是官僚制度的根本原则，是整个官僚制度的基础。中国古代通行的看法是，只有有知识、有理性、有儒家道德修养的人，才有比较强的自我约束能力，才能当官。无知的人不知道节制，一旦掌权，穷凶极恶，不可收拾。因此，应当根据儒家道德修炼的深浅来决定任官的大小。基于这种考虑，中国古代特别重视官员教育制度的建设。可以说，中国古代教育基本上就是官方与民间结合的为官教育。科举制度就是在民间教育的基础上对希望任官的人进行资格遴选。取得资格者要想做大官，还要接受官方的进一步教育和进一步遴选。这一套制度是相当严密的。

第二项原则是权力限制原则。经过历代王朝的补充和发展，这一原则演化为以下四种制度：一是科举制，从总体上限制职数和有资格当官的人数，绝不像今天这样，什么人都可以当官，官位泛滥。二是回避制，本州人不能在本州任官，更不用说在本县任官。作这项规定的目的，是要剪除裙带关系以及由裙带派生出来的其它复杂关系。这些关系往往是滥用权力的直接诱因。三是任期制与轮换制。当然，这里的任期制不是现代限任制，而是规定官员在同一个地方的任职年限，期满便易地续任。封建君主深知，一个官员在同一个地方呆久了，就会像一株老树" 生长出盘根错节的关系，像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的权力网络，极易为自己也为同伙捕获利益。到期轮换制是为了打扫“蛛网”。四是告老还乡制，这有几个好处：使离职官员既不能利用任职期间培植的关系谋取私利，也不能利用它来干预新任官员的工作，还可以免除老百姓养几届政府官员之苦，甚至可以保持京城的庄严，不会到处都是官邸。

第三项原则是检查监督原则。体现这个原则的主要制度是京察制度、述职制度和巡抚制度。为了便于检查官员的行为，及时制止因官员腐败而造成的冤屈，许多朝代都保障老百姓击鼓喊冤和拦轿告状的权利。在无鼓可击和拦不住轿车的今天，社会舆论工具可以被认为是代用品。

第四项原则是事后惩罚原则。封建时代的教育工作都是事先的，不是事后的。犯法的官员一经查出，不用指望有什么“吹面不寒杨柳风”式的说服教育，轻则下狱流放，重则满门抄斩，确有杀鸡儆猴的威慑作用。

封建王朝隆替兴衰的历史表明，官僚制度对于抑制腐败、维系朝纲虽然有用，但其作用毕竟有限。在没有权力的外部隔离的情况下，在朝集团的自我约束是不能维持长久的。权力有极强的腐蚀性和渗透性，除非遇到同样强大但作用方向相反的权力(民权)的阻抗。它能使一切严格的约束制度慢慢软化，以致无人遵守，最后失去作用。当在朝集团本身已无力克服自身严重腐败时，就会发生改朝换代的事变，常有起义的农民参与其事，帮助洗刷污秽的官场。改朝换代对于解决腐败问题的作用，就在于宣布原有在朝集团业已变质的权力全部作废，以便于重新确立起严格的官僚制度。可见，官僚制度难以单独抑制腐败，在传统社会，有农民起义和改朝换代作为它的补充；在现代社会，它与自由民主制度配合使用。

2、自由民主制度

我们已经看到，在朝集团的自我约束对于抑制腐败是必要的，但又是靠不住的。要有效防止权力滥用，除了在朝集团做出主观努力之外，还应当创造两个客观条件；一是随时撤走权力滥用的对象，让权力无所施用；二是随时撤销对行使权力者的授权，让他无权可用。前者谓之自由，后者谓之民主。

自由是民众对变质权力的消极自我防御，“惹不起，走得起”，是百姓对自由的诠解。所以，自由的精义在一个“走”字，即西方所谓的用脚表决。正当的个人利益和个人权利受到官员或整个政权侵犯时，只要公众有离开这个官员或这个政权的自由，这种侵犯就较容易被制止，因为任何统治者都不希望看到她所统治的是一块没有人民的土地。但是，自由在其他方面的价值，远远大于它在抑制腐败方面的价值。自由是“逃避腐败”。但可供逃避的地方是有限的，而且为了逃避腐败，个人和社会都要付出惨重代价：个人要抛弃他所珍爱所依存的许多东西，社会或某个地区要丧失它的一些优秀成员以及经济社会的某些发展。

只有民主是民众对变质权力的积极自我防御。当然，民主的作用不只是防止腐败，但防止腐败确实是民主的基本功能。民主并不保证发生最好的情况，但它能防止发生最坏的情况，包括权力腐败。民主是阻止社会之车倒退和遇到紧急情况时的刹车装置，是让政治之水流动起来的活水之源。民主并不只是选举、罢免或监督领导人，民主的真谛是政府听从公众的意志，划定政府活动的边界。民主是人民告诉政府应该做什么，不应该做什么。政府及官员如果做了不该做的事，便属越轨犯规行为。选举、罢免和监督只是确保公众意志得以贯彻的手段。民主之所以比官僚制度更能防止腐败，就在于公众意志比任何官僚制度都更不易软化。公众意志划出的政权与民权之间的界限，是权力细菌不可能渗透过去的真空地带。这种强约束对官员及政府所造成的“犯规受罚”预期，又会硬化他们的自我约束。这就是民主防患于未然的作用。

但是，民主制度诞生伊始，并不令人满意。首先，它容易受到权威的挑战。一个伟大人物获得最高权力，完全按照人民的意志建立一些丰功伟绩，就可以树立无上权威，轻易击败任何竞选者，从而长期占据高位，最终可能取消选举，摆脱监督，废止罢免，建立专制。为了防止权威损害民主，人类采用了限任制和分权制。在民主条件下，与其说限任和分权是为了防止权力滥用，不如说是为了防止权威的过分膨胀。滥用权力会立即受到废黜。只有无限制地树立权威才会让人民最终自食苦果。

其次，初生的民主难以产生整个令人满意的政府。所有官员都由民选，费用太高，沿用原有官员，又怕他们不支持甚至反对新选的政府首脑。为克服这一困难，产生了组阁制。

最后，搞民主，必然产生政党政治，政党竞选加上组阁原则，滋生了“政党分肥”的弊端，这是由民主造成的混乱和腐败现象。文官制度就是为了减少这类现象而建立起来的。所有上述各项制度，都可以看成是民主化的现代官僚制度，它们作为权力的内部制约制度，是权力外部隔离制度的必要补充。

现代自由民主制度，就是外部隔离与内部制约相结合的权力均衡体系。当然不能说这个制度已经十分完美，大选年的混乱、腐败和巨大的花费都是问题所在，需要改进。但就人类智慧迄今所及的范围来说，已没有更好的选择了。

3、清洗运动

对腐败分子进行大规模清洗，是在没有更好办法的情况下迫不得已的选择。我们过去曾多次面临这种情况：无产阶级革命粉碎了旧国家机器，包括官僚制度，自由民主制度又未及建立起来，这不仅是个时间问题，也因为对自由民主怀有戒心，使我们基本上丧失了抑制腐败的手段。

建国初期的政风清廉主要得益于尚未完全消失的革命热情。随着热情减退，我们本想通过思想教育让各级官员进行自我约束，但限于文化水平，教育效果不符预期。滥用权力的现象迅速增多，且有加速趋势，人民群众的不满情绪开始滋长。在这种情况下，别无选择，我们党开展了几次大的清洗腐败分子的运动，比较有名的是“三反五反”和“四清”运动。

清洗运动至多是“退烧药”，往往有巨大的副作用。腐败现象严重了，清洗一下，退一下热，确有必要。但这种清洗付出的代价大，而取得的效果小。最大的代价是影响社会经济的正常秩序和正常发展，制造数量巨大的冤假错案。如同一个人不能靠吃退烧药过日子一样，一个社会也不能靠不断搞运动来维持生存。“文化大革命”的发生，不能不说是我们硬要在一条走不下去的路上坚持往下走而得到的必然结果。碰壁以后，聪明的选择不是站着不敢动，而是另谋出路。

三，摆脱困境要三管齐下

可以说，我们面对当前严重存在的腐败现象，有一种无可奈何和束手无策的感觉。在抑制腐败的三种机制中，似乎没有一种能用：官僚制度陪着封建主义批臭了，清洗运动搞怕了，对自由民主也患有或轻或重的恐惧症。我们陷入了困境或误区。

走出误区，才能做出正确的选择。我们绝不能把官僚制度与封建主义划等号。封建主义的根本弊端是人身依附和家长制的君主专制，这些东西与现代化社会格格不入，要彻底摒弃。遗憾的是，该摒弃的东西却变换花样顽强存留下来，该保留并加以发展的东西却真的被丢掉了。官僚制度作为一种约束官员的吏治，比封建社会的历史长得多。可以认为，吏治是一种政治技术，任何社会都可以使用。现代社会的官僚制度，就是从古代社会发展而来的。现代文官制度就直接起源于科举制度。即使是一些封建时代的吏治，在没有更好的制度取代它以前，也不应轻易抛弃。抛弃了它并不能使我们进入更理想的状态，倒有可能回到封建时代以前的吏治混乱局面。

把自由民主都归到资本主义名下也非明智之举。资本主义社会和社会主义社会都要现代化，都要发展自由与民主。自由民主并不是区别资本主义政治与社会主义政治的标志，而是区别传统政治与现代政治的标志。在中国发展自由民主，" 真正的障碍不应当是意识形态上的，而只能是传统的社会政治结构和人们尚未完全成熟的民主意识。

我还主张对旧体制下和改革时期的“运动”进行再认识。 “运动”是旧体制存在的根本形式。只要旧体制存在，你就很难不搞运动，除非我们不愿承认而换一种说法。旧体制下，在经济建设上，不搞运动式的突击就难以完成年度计划，不仅经济扩张搞运动，经济紧缩也要搞运动。在政治上，不搞运动，就几乎不能解决腐败问题。搞运动不是什么人的爱好，而是旧体制运行的常态。问题的根源就在于社会没有自我调节功能，在高度集中的体制下，一切社会活动都必须自上而下地推动，这就形成运动。现在正处在新旧体制交替时期，旧体制没有完全破除，运动的根子也就没有完全拔去。这就决定了现在许多社会经济问题，包括腐败问题，不搞运动就很难解决，因为新制度没有建立起来，没有别的办法。如果我们宁可把问题积累起来也不愿进行运动式解决，谁也不敢保证不会导一场自发的、破坏性更大的运动。

基于以上考虑，我认为要抑制当前的腐败现象要三管齐下，从如下三方面着手：首先要大力发展自由与民主，特别是要发展经济自由。如果说民主的发展还要受社会稳定的制约，那么，经济自由的发展可以更快一些。经济自由主要是指迁徙自由、就业自由、财富积累与转移自由、创办企业与投资自由等等。经济自由的发展可以促进公平竞争，减少官员以权谋私的机会与借口，削弱官商的非经济优势。同时，还要进一步完善选举制度，健全法律监督制度，尤其是大大增强社会舆论的监督作用，坚决改变腐败分子逍遥法外，而揭露腐败的人反倒受责的状况。

其次要借鉴西方吏治经验，有选择地继承我国古代优秀的吏治遗产，抓紧建设好现代化的干部人事制度和行政制度。当前最迫切的任务是立即制止官位泛滥，这要从提高官员任职资格和严格控制职数着手，还要改变升官是官场中人提高收入的唯一途径的状况。建立干部的任期制、轮换制和回避制也是当务之急。在健全的民主制下，并非一定要实行轮换与回避，但任命与委派制必须同轮换与回避制相结合，否则由关系网和裙带关系产生的腐败行为极易蔓延且很难查处。

民主自由的发展和吏治整饬非一朝一夕之功，而当前的腐败已成燎原之势，为了迅速制止腐败蔓延，很有必要开展一场不是运动的“清腐运动”。什么叫不是运动的“清腐运动”？就是清洗腐败分子既要有一定声势和规模，但又不采取过去搞政治运动的方式，而把整个清查运动纳入法制轨道。检举揭发要大规模地发动群众，取证检察和审理判决完全按照法律程序进行，同时接受群众监督，可试行民众陪审团制度。这样做，既不会影响社会经济的正常发展，也不易造成冤假错案，还有利于增强群众的民主法律意识和行使民主权利的能力。这样的运动，不仅能“退烧”，还能“消肿”；不再是旧体制运行的形式，而是在加速旧体制的消亡。

事实上，类似这样的不是运动的运动，我们十年来已进行过多次。这些大动作有的对改革开放起了促进作用，有的虽然差一点，走了样，但都被及时纠正了。这里有中央指导上的正确，群众对过去那种政治运动的“免疫力”也起了作用。所以，只要有领导有步骤地进行，并充分运用法律手段，就不必担心“清腐运动”失控。我相信，这样的运动不仅会加速旧体制消亡，还会促进新体制降生，所以它只是社会转轨时期的阵痛。新体制一旦“临盆”，“阵痛运动”就会自然消失。

原载《中国政治体制改革》杂志，创刊号，1989年，原文标题为“腐败的抑制”。