浅析人民监督员制度的监督范围(1)论文

人民监督员制度是最高人民检察院在新时期提出的一项重要的司法工作改革举措，随着试点工作的展开，此项制度受到了社会的广泛关注，在实践中也已经取得了的良好效果，对我国检察工作实践和司法改革的进程都有重要意义。同时，作为一项改革举措，随着试点工作的进行，也暴露出一些问题，尤其是在人民监督员的监督范围上存在一定争议，笔者现就此问题从监督定位以及完善建议等方面做粗浅分析。

一、现行人民监督员监督范围分析 《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》（以下简称《规定》），人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件的三项工作实施监督:(l)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；

(2)拟撤销案件的；

(3)拟不起诉的。这三方面的规定是比较适当的──第一项防止冤枉无辜，后两项避免放纵犯罪，兼顾双重需要，有利于公正执法。[①]

（一）犯罪嫌疑人对逮捕决定不服的案件 对于犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件，是否应由人民监督员监督，存在比较大的争议。有人认为“不服逮捕决定的案件是在检察机关已经做出决定后再进入监督程序的，这时让人民监督员监督则无法确定监督时间。

如果强行介入监督，会使诉讼程序产生混乱。”但是，这种观点忽略了一个问题，人民监督员监督案件并不是要中断诉讼程序，只是监督整个案件的进程，防止办案人员出现渎职行为而影响案件的公正性，防止出现冤假错案。

犯罪嫌疑人不服逮捕决定，其实并不是不服被逮捕这个程序，而是对认定的犯罪事实不服。既然犯罪嫌疑人不服，那么人民监督员就可以介入，进行监督，查看是否有确凿的证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为，防止造成冤案。

而对于“是否有证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪”，是属于事实判断的范畴，不需要掌握高深的法律专业知识就可以做出判断，人民监督员完全可以胜任。所以人民监督员监督“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”案件是完全合理的。

（二）拟撤销的案件 检察机关作撤销案件的条件是：“具有刑事诉讼法第十五条规定情形之一的；没有犯罪事实的，或者依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的；虽有犯罪事实，但不是犯罪嫌疑人所为的。”对于具有刑事诉讼第十五条规定情形的而撤销案件的，虽涉及一些法律适用的问题，但这些法律适用并不需要很高深的法律知识就能够判断。

对于没有犯罪事实或虽有犯罪事实而不是犯罪嫌疑人所为，应撤销案件的，这基本上是对案件事实的判断，很少涉及法律适用问题。上述情况对法律知识不是很深的人民监督员来讲，检察机关是否可以作撤案处理，是能够独立作出判断的。

（三）拟不起诉的案件 检察机关拟作不诉的案件根据《刑事诉讼法》的规定分为三种情形，一是绝对不诉，既符合《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的，检察机关应当作不起诉决定；二是存疑不诉，既经补充侦查仍证据不足不符合起诉条件的，检察机关可以作出不起诉决定。三是相对不诉，既对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不诉决定。

对于绝对不诉，如前对撤销案件所述中谈到，作为一般法律水平的人民监督员是基本能够独立判断的。对于存疑不诉，主要涉及对证据的真实性和事实的认定问题，较少涉及法律的适用问题，因此，人民监督员对检察机关拟作存疑不诉的案件也基本上能够进行有效监督。

对于相对不诉案件，其前提是犯罪嫌疑人已构成犯罪，因此其法律适用问题实际上已基本解决，对于是否拟作不诉决定，实际上是对犯罪情节是否轻微的判断，是对案件对社会产生的危害程度的判断，对社会危害程度的判断有赖于社会的价值评判，而不仅是司法判断的问题，这对于人民监督员来讲，这正是他们的长处，检察机关也正需要听一听社会对案件危害程度的看法，以确保案件的正确处理。所以，人民监督员对检察机关拟作不诉的监督是能够胜任的。

二、人民监督员制度的监督定位

（一）有关人民监督员监督范围的争议。 目前，关于人民监督员制度“三类”案件的监督范围是否合适存在着争议，理论界出现了有关监督范围扩大、缩小等不同的观点。

一种观点认为人民监督员的监督范围，目前只限于检察机关自侦案件，公安机关侦查的案件被排除在外，这使监督范围比较狭窄。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。

根据检察工作的实际，人民监督员的监督范围还可以扩大。还有一种观点认为，由于逮捕条件的复杂性，人民监督员难以把握，因而不宜把逮捕决定纳入人民监督员监督范围，应该把监督范围缩小。

（二）从人民监督员制度的改革目的看其监督定位。 要想合理准确地定位人民监督员的监督范围，就必须正确分析该项制度的改革目的所在。

在我国现行司法监督制度和司法实践中，检察机关作为专门的法律监督机关在办理自侦案件时缺乏权力监督与专门监督，检察机关的监督权是一种单向的监督权力，从权力的属性和特点分析，任何不受监督的权力，都会走向滥用，趋于腐败。[④] 对检察机关自侦案件实行人民监督员制度，其目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。

[⑤]正是出于监督监督者的目的，检察机关展开了“人民监督员制度”的创新举措和探索。 从人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度的意义上讲，人民监督员不是直接参与检察机关的执法活动，也就是说检察机关的执法活动与人民监督员的监督是相对独立的，这符合监督的特性，在现行法律规定的现状下，也与检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉是相一致的。

（三）人民监督员的监督定位。 首先，人民监督员监督的范围应当限定在事实判断层面。

根据中共十六大的报告，改革的目标是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和正义。这就要求司法公正必须以社会公平和正义为前提，前者是司法判断标准，后者是社会判断标准，前者具有专业化和司法化，后者具有大众化和社会化。

要使司法制度为实现全社会公平和正义，也就少不了社会对司法活动的评价，只有引入社会的公平正义观来衡量司法是非观和公正观，才可能保证司法为了实现社会公平和正义。检察机关引入人民监督员制度实际上就是让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求。

人民监督员的这一特性决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督，司法改革的职业化方向也表明了类似的价值取向，也就是如何适用法律应当由职业性的检察官来判断。 人民监督员作为监督者，不可能对检察机关的一切执法活动进行全部的监督。

一是因为人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度，而不是直接参与检察机关的执法活动。既不能干涉检察机关的正常办案活动，又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用。

二是因为检察机关的许多执法活动也是非常具有技术性的，人民监督员不是专业的法律人员，无法对专业性较强的问题做出判断，从而也就难以对案件进行有效的监督。而对于事实的判断，多数情况下只要具备一定生活常识人都能够分析、确认，从而对案件性质有更清楚、明确的界定。

人民监督员只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查案件证据的真实性和事实的认定加以判断和权衡，这样既有利于保证人民监督员监督的刚性，又使司法活动能够体现社会的价值判断标准，避免国家司法权的专断。以往，我国实行的陪审员制度受法国大革命时期的陪审制度和前苏联的陪审制度的影响较大，在制度设计上使陪审员与审判员享有平等的权力，共同就案件事实问题和法律问题作出判断，没有合理界定陪审员的裁决范围，在实践中反而损害了陪审制度的效果，削弱了陪审制度的基础，使其在一定程度上名存实亡。

将人民监督员的监督权限限定在仅就案件事实方面进行判断，引入社会公平正义观来衡量司法的是非观和公正观，更有利于实现司法公正。这从形式上看，人民监督员的权力范围小了，但从实质上是将人民监督员制度落到了实处。

因此，人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。在实际工作中，应当从人民群众反映最突出，要求最强烈的问题入手；应当从可能制约司法公正的环节入手；从检察机关执法中最容易出问题的地方入手；从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。

其次，应当兼顾公平正义和效率的价值。人民监督员监督范围的合理确定是事关人民监督员制度的试点工作能否取得成功的关键。

监督范围过小，就难以实现对检察权的有效监督和制约，就难以取得监督实效，保障司法公正和司法民主价值的实现，也难以体现检察机关接受社会监督的决心和诚意；监督范围过大，则不符合法律制度的效益原则与程序经济原则。人民监督员制度在各级检察院建立，花去了大量的人力和财力，据2005年7月最高人民检察院统计的数据显示:各试点院共选任人民监督员18963名，监督人民检察院查办职务犯罪案件5826件。

其中，人民监督员同意检察机关拟处理意见的5566件，占95.5%；不同意的260件，占4.5%，不同意的表决意见被检察机关采纳的122件，占46.9%，也就是说，检察机关最终采纳人民监督员的意见的，只占2.2%。[⑥]应该说，追求公平、效率及效益价值也是设立一种制度不得不考虑的因素。

第三，应当兼顾“保障人权”与“控制犯罪”的双重价值。在刑事诉讼中，以追求“控制犯罪”和“保障人权”为目的，应该是最终的价值体现，二者的价值平衡是一种总体平衡。

人民监督员制度的构建，同样也应遵循这一价值取向，就当前纳入人民监督员监督的案件而言，其设定的目的更多地考虑了对犯罪嫌疑人权利的有效保护，相对而言，我们在“保障人权”的同时也应当从“控制犯罪”的价值出发，不能放纵对犯罪的打击。

三、完善人民监督员监督范围的建议 现行人民监督员制度适用的案件范围，主要是查办职务犯罪案件过程中特定的“三类案件”和“五种情形”。这是检察机关执法活动中发生问题较多、人民群众反映比较突出的关键环节。

但是，对于公安机关和其他侦查机关提请批准逮捕和移送审查起诉的案件，同样也存在一些外部监督不足的问题。将这些问题纳入人民监督员制度的监督范畴，是人民监督员制度自我完善和发展的需要，也是最大限度满足人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权、监督权的需要。

另外，对普通刑事案件的犯罪嫌疑人与职务犯罪嫌疑人进行同等的救济，也是法律面前人人平等原则的要求。因此，对人民监督员制度的监督范围进行必要的拓展，当属深化试点工作的应有之义。

具体到制度设计层面，笔者认为

（一）应将普通刑事案件的不起诉环节纳入人民监督员制度的监督范围。应当传承人民监督员制度的功能，即针对相对缺乏监督制约的自由裁量权加强外部监督并以此强化内部制约。

在审查起诉阶段，检察机关审查后作出的处理结果一是提起公诉，二是不起诉。提起公诉的普通刑事案件和职务犯罪案件，对检察机关公诉权的行使是否正确，有人民法院通过审判活动进行制约；而对不起诉的普通刑事案件，公安机关的制约和被不起诉人、被害人的救济意识不强，实践中通常不起诉既终结了诉讼程序和产生了终局性处理结果。

在贯彻宽严相济刑事政策过程中，尤其是以被害人谅解和犯罪嫌疑人赔偿为由进行和解的相对不起诉案件，容易出现以钱抵刑的司法不公，破坏刑法的统一正确实施。此外，不起诉特别是相对不起诉和存疑不起诉的适用条件在刑事诉讼实践中难以准确把握，又缺乏有效的外部监督，在行使过程中也存在被滥用和误用的可能。

从检察人员违法违纪的情况看，利用不起诉权办关系案、人情案的现象时有发生，对司法公正和检察机关法律监督的权威造成了严重危害。因此，应当将普通刑事案件的不起诉环节纳入人民监督员制度的监督范围，与职务犯罪案件的不起诉合并为一类刚性监督案件，适用同样的监督程序。

（二）应将不批捕的普通刑事案件提交人民监督员监督。普通刑事案件批准逮捕决定是否正确，按照诉讼程序的进展，有审查起诉环节和审判环节的制约。

而对普通刑事案件不批准逮捕的，公安机关复议权的行使相对消极。大部分不批准逮捕的普通刑事案件，未再重新进入诉讼程序。

因此，将不批捕的普通刑事案件提交人民监督员监督，也具有必要性和可行性。如此一来，没有进入人民法院审判阶段的所有的不起诉案件和不批捕的普通刑事犯罪案件，能得到有效的监督制约，这将有利于促进检察环节执法的规范化和司法公正。

注释：[①]龙宗智：“关于人民监督员制度的几个问题探讨”，载《人民检察》2005年第4期，第39页。[②]龙宗智著：《检察制度教程》，.法律出版社2002年版，第23页。

[③]摘自最高人民检察院检察长贾春旺《在人民监督员制度试点工作会议上的讲话》，2003年8月29日[④]孙春雨等：“人民监督员制度的理论与实践问题研究”，北京市人民检察院第二分院课题项目总结报告，2005年8月