论中央银行的法律地位_法学理论论文(1)

【内容提要】中央银行是一国金融体系的核心，中国人民银行是我国的中央银行，他可以独立的制定和执行货币政策，以稳定币值，促进经济增长；对金融业实施监督和管理，以达到稳定金融体系和金融市场的目的。中国人民银行是国务院直属的政府部门，具有相对独立的法律地位。

随着社会经济的发展，其独立性需要进一步加强。新设立的银监会将中央银行的金融监管职能分离出去，对我国传统的中央银行体制产生了很大的冲击。

中国人民银行与银监会应各司其职，加强联系和沟通，互相促进，以确保我国金融机构安全、稳健、高效运行。【论文关键词】： 中央银行；中国人民银行；法律地位；银监会中央银行是一个国家金融体系中居于主导地位，负责制定和实施国家货币金融政策，调节货币流通和信用活动，并对金融市场和金融活动实施监督和管理的金融中心机构。

中央银行是金融体系的核心，是国家管理金融业的重要机构。我国从1983年9月开始正式实施现代中央银行制度，十几年来，逐步建立了直接调控和间接调控相结合的金融宏观调控体系，取得了明显成效，但这种金融宏观调控尚未发展成熟，其效果不十分理想，存在着许多制度上和操作上的问题。

因此，探讨我国中央银行的法律地位已成为对于实现经济的持续、快速、健康发展具有重要意义的课题。

一、中央银行法律地位的几种立法模式中央银行作为一国金融体系的核心，同时又具有如此特殊的性质，各国法律普遍都对其法律地位做出了规定。中央银行的法律地位，是指通过法律形式规定的中央银行在国家机构体系中的地位，主要是指中央银行与国会、政府和财政的关系。

这里关键是规定中央银行在制定和执行金融货币政策、开展业务中应该享有多大权力或有多大的独立性的问题。中央银行的地位如何，直接关系到它的业务活动开展和在国民经济发展中能够发挥何种、多大作用等重要问题。

二战以后，各国总结经验教训逐渐感悟到保持本国币值稳定以及长期经济稳步发展，必须存在一个相对独立的中央银行，并形成了大致以下三种模式：

（一）中央银行直接对国会、议会负责，具有较强的独立性，德国、美国等最为典型。《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位（第2条），联邦银行的中央银行理事会和执行理事会，享有最高联邦政府职能机构地位（第29条）,并明确规定联邦银行与联邦政府的关系，在对其职责的执行不受侵犯的条件下，德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策，在行使本法律赋予的权力时，联邦银行可以不按联邦政府的指示（第12条）。

美国中央银行制度颇具特点，由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构，联邦政府的1811年、1836年两次组织设立中央银行先后失败，于是形成现在的通货监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能，其中依据1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。依据有关法律规定美联储作为与政府并列机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构或部门均无权干涉。

此外美联储享有资金和财务独立权，并且独立自主制定和执行货币政策，进行金融监管，具有极大的权威性，并且因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束自由裁量权，而成为立法、司法、行政之外“第四部门”，其总裁亦被称为“第二总统”。

（二）中央银行名义上隶属于财政部，但具有相对独立性，英国的英格兰银行属于此类型。《英格兰银行法》规定，财政部为了公共利益，在认为必要时，经与英格兰银行总裁磋商后，有权向英格兰银行发布命令，对英格兰银行负最后的责任。

但是，根据政府的授权，英格兰银行在货币金融政策方面享有相当大的灵活性和独立性，在其业务活动中一般也不给政府垫款。财政部事实上也从未向英格兰银行发布过指示。

所以英格兰银行实际具有的独立性比法律规定大的多。

（三）直接受控于政府。属于这一类型的国家有原来的意大利、法国、比利时、澳大利亚、韩国等。

这一类型国家的中央银行，无论在组织管理的隶属关系上，还是在政策制定和执行上，都受到政府的很大影响，甚至听命于政府的指示。货币政策的制定和执行需经政府的批准。

政府有权停止、延续中央银行决议。先前的意大利银行受财政部管辖，财政部代表可出席银行理事会议，当认为会议决议与法令不符时，有权暂时停止决议的执行。

意大利银行总裁，董事经股东大会选举，由总统批准。在制定和执行货币政策方面，只有财政部长才有权变更银行存款准备金率，财政部还决定着国库券的发行和发行利率。

意大利银行有义务向财政部提供当年预算开支14%的透支贷款，有时还可以超过这一比例。

二、我国中国人民银行的性质、地位在我国，中央银行即中国人民银行。他是我国金融体系的核心，担负着管理我国金融机构和金融市场的职责，并通过金融体系对整个国民经济发挥着宏观调控的作用。

1995年《中国人民银行法》以法律形式明确规定了中国人民银行的法律地位。根据规定，对中国人民银行的法律地位我们可以总结出两点：首先，中国人民银行隶属于政府，是政府的职能部门，他在制定与实施货币政策时，受政府的干预比较大。

中国人民银行对于我国年度货币供应量、利率、汇率这些政策中的主要内容，以及国务院规定的其他重要事项所做出的决定，必须报国务院批准后才能执行。其次，中国人民银行与政府之间仍然具有一定的相对独立性。

中国人民银行对除年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项以外的货币政策事项，可以在自行做出决定后立即予以执行，并只需报国务院备案。中国人民银行是直接隶属于国务院领导，他与政府的其他职能部门在法律地位上是平等的。

同时，中国人民银行在国务院的领导下，依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。中国人民银行与政府之间在资金上是平等的信用关系，并保持资金上的相对独立性，他不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

中国人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告，这样加强了全国人大对中国人民银行的直接监管。但我们的中央银行制度还不完善，具体的运作中存在着一些问题，政府、财政部门从具体的经济工作出发，对中央银行的干预比较明显，中央银行的职能不能充分行使，中央银行的独立性虽有法律规定，但有些规定不具体，关系不明确，没能认真执行，和其他国家相比，我国中央银行的独立性还比较低。

中央银行是国家的金融宏观调控机构，其相对独立的法律地位是中央银行各项职能运作的基础。我国中国人民银行是国务院领导下管理全国金融事务的国家机关，他独立于财政，独立于经济计划和主管部门。

独立地位的合理性依据是中央银行职能的界定。我们可以从中央银行职能的角度对其独立性进行分类剖析。

首先，公共服务职能和中央银行的独立性。公共服务是指中央银行作为公法人和特别银行，既要为政府提供服务，又要为金融机构和社会提供金融服务。

在《中国人民银行法》第四条确定了中国人民银行应履行的11项职责，其中

（六）、

（七）、

（八）、

（九）、

（十）都属于公共服务范畴，而且其中持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备，管理国库、负责金融的统计、调整、分析的预测，作为国家中央银行从事有关国际金融活动等都属于为国家政府提供金融服务；维护支付、清算系统的正常进行则属于为金融机构和社会提供金融服务。上述业务的特殊性，要求一个体系完整，地位超脱的机构来提供，中央银行是当然的选择。

同时为了保持中央银行的独立性不受侵害，法律规定中央银行在向政府、金融机构和社会实施公共服务时，必须保持资金独立，即独立于财政，与信贷收支分离，《中国人民银行法》

第二十条、

第二十八条、二十九条对此了作了明确规定，这些关于资金独立性的规范以及独立财务预算体制的设计构成中央银行独立性的物质基础。其次，宏观调控职能与中央银行的独立性。

宏观调控是中央银行利用其拥有各项金融手段对货币和利率进行调节和控制，核心内容就是货币政策制定和执行。计划经济体制下，国民经济主要依靠实物计划和调节，银行的货币发行计划和信贷计划要服从于实物计划安排和调节，银行实际上是计委和财政部的会计和出纳机构，不存在货币政策的空间。

1978年改革开放以来，社会主义市场经济体制确立，货币政策的重要作用日益凸现，中央银行制定和执行货币政策的独立性逐渐得到承认，但在制度设计上《中国人民银行法》的规定存在矛盾。一方面第六条要求人民银行向全国人大常委会提交有关货币政策的工作报告，另一方面第七条则规定中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策。

第五条规定货币政策的重要工具货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项的决定，报国务院批准后实行。这种人民银行在制定和执行货币政策时受国务院直接领导，同时对人大、人大常委会直接负责的权利结构，反映了制度转轨时期的特点。

但鉴于政治体制改革，行政职能调整，这样的规定就有点归属不清晰。另外，各国大多设立独立的委员会等机构享有货币政策制定的权限，而我国依据《中国人民银行法》第十一条设立的货币政策委员会，仅是咨询议事机构，拥有有限的货币政策建议权，并且人员组成中官员占了相当大比例，这些决定人民银行货币政策的制定必然反映太多行政系统的要求，缺乏必要的独立性。

第三，金融监管与中央银行独立性。金融监管是指金融主管当局依法行使职权对金融机构和金融活动实施规制和约束，促进其依法稳健运行的系列活动。

中央银行因具有无可比拟的技术、信息、人才优势，同时拥有金融调控手段，在一国金融体制中居特殊地位，成为金融监管的当然主体。《中国人民银行法》设专章确定中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业务合法稳健运行，并赋予其审批、监督管理金融机构；监督管理金融市场；发布有关金融监督管理和业务的命令和规章等三项监管职权。

然而因为贯彻金融分业经营、分业监管的原则，中央银行的金融监管权出现分化，人民银行缺乏必要的监管权威，事实上的分头管理，协调不畅，是现在监管困境的重要原因之一。并且，人民银行金融监管的独立性不局限于中央一级，各地分支机构也是金融监管体系的关键，为避免分支机构地方化与本位化的倾向，确保其在一定辖区范围内独立履行监管职责，《中国人民银行法》规定分支机构设立的两项要求：

（1）明确各地人民银行分支机构为中央银行的派生机构，人民银行进行统一领导和管理，分支机构没有独立主体资格，不享有独立权利，一切只能必须经总行授权才能行使；

（2）分支机构由人民银行根据履行职责需要设立，改变行政区划设置的格局，1999年，人民银行撤消省级分行，建立跨省的大区分支机构。这种监管体制是比较合理的，但在具体行使其职能时并未达到理想效果。

三、完善我国中央银行独立地位的几点建议我国中央银行历经五十余年风风雨雨，其权威性和独立性逐步抬升，但现有法律框架内仅具有有限独立性，这与世界金融现代化的发展趋势有一定差距，而且面对进入WTO后的新经济环境的挑战，必须进一步完善中央银行法律制度，进行法律地位重新定位，强化权威性和独立性，对此有几点不成熟的建议：

（一）改变中国人民银行对国务院的行政隶属关系，使其直接向全国人大负责，并相应的加强人民银行制定和执行货币政策的自主权。中央银行的权力主要是制定和执行货币政策，货币政策权与政府拥有的财政权是相互冲突的，且这种冲突是根本性的，就像立法、行政、司法三者相互冲突一样，将两种相互冲突的权力给统一机构行使是违背法律的基本规则的。

而且，以稳定币值为主要目的的货币政策，其运用应当是中立和持续的，因而必须由一个独立的机构来行使，这只能是中央银行。当然中央银行的独立性是一个相对的概念，因此改变中央银行与国务院的行政隶属关系，并不意味着不受国务院影响。

从长远来看，政府的经济目标和中央银行的货币政策目标是一致的，尽管在某一阶段上两者可能存在分歧，但中央银行在制定和执行其货币政策时，不可能完全独立于政府经济政策之外，离开了政府的整体宏观调控目标，也就没有了中央银行活动的基本点，从这个意义上说，中央银行的独立性是有条件、有限制、有范围的。在实践中，中央银行应当与国务院相互尊重，彼此合作，国务院应成为中国人民银行行使其职权的坚实保障，中国人民银行有义务与国务院进行经济政策上的协调，在稳定货币的前提下有义务支持政府的经济政策。

（二）重新界定货币政策委员会的职能，负责根据国民经济运行情况独立制定货币政策，执行人大以及常委会的相关决议，货币政策委员会成员的选用，应考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，应考虑个人的品质、工作经验和专业素质等，并限制行政官员的比例。

（三）加强配套制度建设。虽然我国《中国人民银行法》规定：人民银行建立独立的财务预算管理制度，不对政府财政投掷或直接购买政府债券。

但在微观操作上，却没有规定相应的法律责任，因而经济独立性的落实，便完全取决于政府部门的自律。这种自律无疑是危险的。

因而应加快步伐制定相应的法律法规，明确中央银行与政府有关部门在宏观经济调控中的职责分工，从而保证人民银行在经济上的独立性。

四、关于银监会及其对中央银行法律地位的影响金融监管是近几年界内争论的一个热点，也是国家比较重视的一个问题，并且今年的十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案提出的设立中国银行业监督管理委员会（简称“银监会”）的提案，引起了世人的广泛关注。而且，金融监管原本是中央银行最重要的职能之一，也是关乎中央银行法律地位的重要方面。

在银监会成立之前，对金融业实施监督和管理是中央银行作为国家最高的金融监管当局的一项重要职责，虽然证监会、保监会分别负责对证券机构、证券市场、期货市场的监管和对保险机构、保险市场的监管，使中央银行的金融监管权出现了分化，而且国家外汇管理局，具体负责国家的外汇和外债管理，但是我国实行的基本上是中央银行集中统一管理金融的体制。中央银行的金融监管主要体现在对市场准入、退出的监管；对金融机构业务范围的监管；对商业银行资本充足性的监管；对商业银行流动性的监管；对商业银行贷款业务的监管。

除了这些预防性的风险监管之外，金融监管还包括风险发生后的紧急援救和处置行动。应该说，在金融监管方面，以中国人民银行为首的金融监督管理机关做出了一定的努力，采取了一些措施，以促进我国金融业的健康、稳定、快速发展。

但在当今的经济社会中，金融创新不断涌现，金融主体层级化、多元化，金融项目多样化，使金融秩序变得更加复杂，一些不良贷款、信用危机等现象的出现，使人们的目光更多的投向金融监管。在2009年第十届全国人大一次会议上通过的政府机构改革方案，对我国传统的金融监管体制进行了改革，新设立了中国银行业监督管理委员会。

在金融监管方面，新成立的银监会将与人民银行各司其职，互相促进，确保金融机构安全、稳健、高效运行。据这一方案，银监会将整合中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能和中央金融工委的相关职能，作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

其主要职责是：拟定有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法、违规行为等。另一方面，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国人民银行作为中央银行，在宏观调控体系中的作用将更加突出。

人民银行不再承担上述金融监管职能，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好的发挥中央银行在宏观调控和防范金融风险与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。人民银行与银监会要建立密切的联系机制，及时沟通有关金融市场风险和运营情况，共享监管信息。

这是新一届政府在上任之初的重大举措，也引起了一些专家学者的争论。是否有必要设立银监会，设立银监会是否能够有效的化解金融风险，有待以后的实践来检验。

有的专家认为，先前的中央银行一身兼两职，既制定货币政策，又实施金融监管，容易产生“道德风险”。设立银监会一方面将监管职能与央行制定和执行货币政策分离开来，使中央银行更超脱的、专心致志的从事货币政策的制定执行工作，避免宏观调节目标和微观监管需要之间的冲突。

另一方面银监会会同证监会、保监会，对银行、证券、保险三大行业进行对口监管，形成较严谨的金融监管框架，更有利于防范金融风险。但一些持相反意见的专家则认为，银行监管乏力不在机构设置。

真正的祸胎是用人机制、立法执法环境、监管理念不清以及运作机制等问题，上述弊端不除，则“庆父不死，鲁难未已”。银行监管分离不是灵丹妙药，相反，处理不慎，机构改革的成本恐怕过于高昂，得不偿失。

而且，目前我国的银行监管与证券、保险监管不完全一样，后两者监管的对象基本上是专一性的机构，目前央行监管的机构有8种类型、近4个机构，各类机构情况都不一样，非常复杂，化解风险的工作又在艰难的过程中，这时如果从人民银行分离银监会，必然会大幅度的增加银监会和人民银行的摩擦成本和协调成本，也必然增加国务院进行协调的时间，弄得不好可能会降低监管效率。当前银行监管的问题，首要问题不是体制问题。

在目前体制下，动些小手术同样可以找到加强银行监管的路子。设立银监会以后，将对我国中央银行的法律地位产生很大影响。

就世界范围来说，一般认为最早实践将银行监管职能从中央银行分离出来的是英国，之后欧洲一些国家包括日韩等国或纷纷学习或积极研究分离方案准备效仿英国，而这些国家都是金融市场比较成熟的国家，由于法制、会计等基础设施健全，市场约束力强， 金融机构有较好的治理结构内控机制，再加上金融监管框架和较高的人员素质，金融监管基本在一个相对稳定的条件下进行。这些条件容许监管人员高度分工和专业化，监管行为也基本上可以保证连续性。

同时，一个不容忽视的现象是，包括美国在内，现今世界上存在中央银行体制的国家有3/4以上仍保留中央银行在制定货币政策的同时又负担银行监管职责的金融制度框架。而我国仍然是一个发展中国家，金融市场的开放、完善程度还不够，将监管职能置于央行内部，可以充分利用内部的人才、信息、资金优势，而且，在我国银行资产过度集中在少数几家大银行的情况下，中央银行如果没有监管职能，就没有对银行行为施加影响的能力，因此其宏观经济政策效果就会大打折扣。

中央银行的这两项职能，可以使货币政策信息与银行监管信息互补，中央银行通过支付清算体系，可以方便的监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段收集银行信息。但是通过现场检查获得的单个银行的具体印象，是无法替代的第一手资料。

中央银行如果既负责货币政策也负责银行监管，银行监管与货币政策司局之间的信息共享就容易实现。至少中央银行的高层领导可以随时获得来自两方面的信息。

但是，倘若银行监管职能由中央银行以外的独立监管机构承担，信息的交换就会出现机构性的障碍。几乎所有银行保密的法律都规定，现场检查中获得的银行信息不得向第三方提供（司法机关犯罪调查除外）。

有些国家，例如英国，通过在中央银行、财政部、金融服务局之间签订谅解备忘录的办法，对信息共享做出明确规定。这种办法只能在一定程度上解决信息共享的问题，跟中央银行直接从事监管获得第一手信息，在实效、详细程度、完整性等方面不能相比。

发展中国家的信息质量较差，尤其是公共领域的信息更差，不能指望通过普通意义上的信息共享进行有价值的分析，因此货币政策和金融监管两个方面信息的互相依赖程度更高。货币政策的制定和执行是随着一国经济的变化而变化的，时紧时松，具有弹性，而对金融机构的监管却是硬性的，并且有不断加强的趋势，这两项职能相互配合，共同支撑起中央银行独立的法律地位。

一旦分离出金融监管的职能，只剩下制定和执行货币政策的职能，就会显得刚性不足，权威性受到影响，宏观调控的职能也可能因为缺乏保障而收效甚微。中央银行的特殊地位与监管的独立性是密切相连的。

凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家，一般要通过立法解决监管机构的独立性，以及通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是，发展中国家很难做到这一点。

相比之下，由于传统和专业的原因，中央银行比其他政府部门享有较多的独立性。并且由于货币创造功能，中央银行的资金来源总能得到最起码的保证。

倘若金融监管从中央银行分离出去，则可能导致监管地位的下降。但是应该指出，货币政策与银行监管政策的协调与互补作用不会自动产生。

如果没有正确的金融监管理念和制度，没有适当的外部监督，即使银行监管仍保留在中央银行，信息共享和政策协调也不能实现。货币政策和银行监管之间的关系既可以产生积极的效应，也可以被滥用，因为中央银行创造基础货币的能力可以方便的被用来弥补监管的失败。

由此可能诱发的道德风险，在平时会削弱监管当局为构造监管体系和框架所必须做出的努力，以及在面临潜在的金融危机时拖延采取果断措施，从而最终加重纳税人的负担。从这个角度看，金融监管专业化，实在是实现有效银行监管的必要条件。

一个专门行使监管职能的机构，既有动力也有条件在金融监管的专业化方面做出持续不懈的努力。现在成立的银监会正是一个这样的机构，他应与中央银行、政府的其他经济部门密切配合，互相促进，共同为我国的经济发展服务。

注释： 国务院法制局财政金融司： 中国人民银行法讲话，中国法制出版社，1995 闫海、石桂峰：《中央银行独立性的法律思考》，甘肃政法成人教育学院学报，2001年第2期 刘孝敏：《中央银行独立性问题的法律探讨》，江西财经大学学报，2001年第2期 陆泽峰： 金融创新与法律变革，法律出版社，2000 董进宇： 宏观调控法，吉林大学出版社，1999 王君：《金融监管机构设置问题的研究——兼论中央银行在金融监管中的作用》，金融社会体制比较，2001年第1期 参考书目： 吴志攀： 金融法概论（第四版），北京大学出版社，2000 张忠军： 金融监管法论——以银行法为中心的研究，法律出版社，1998 刘廷焕、徐孟洲： 中国金融法律制度，中信出版社，1996 国务院法制局财政金融司： 中国人民银行法讲话，中国法制出版社，1995 董进宇： 宏观调控法，吉林大学出版社，1999 陈晓： 中央银行的法律制度，法律出版社，1997 陆泽峰： 金融创新与法律变革，法律出版社，2000 郭锐、王立国：最新金融法通则，大连理工出版社，1997 刘孝敏：《中央银行独立性问题的法律探讨》，江西财经大学学报，2001年第2期 闫海、石桂峰：《中央银行独立性的法律思考》，甘肃政法成人教育学院学报，2001年第2期 焦克源、史正保：《实现中央银行金融监管法制化的逻辑构想》，兰州大学学报（社会科学版），2001年第3期 [12] 王君：《金融监管机构设置问题的研究——兼论中央银行在金融监管中的作用》，金融社会体制比较，2001年第1期