农民、民工与权利保护

四、对民工的差别对待 当前城市管理中对民工的差别对待十分普遍，令人忧虑。这些差别对待在性质、类型、方式上大致相同，这里，为了节约篇幅，我仅以北京市的有关规定为例予以说明。

概括起来，在北京市社会管理和资源配置的制度体系中，对民工的差别对待主要体现为下列方面：

1、身份。在北京市的规范性法律文件中，对个人的身份有一些基本的区分，这些区分首先是划分"本地居民"和"外来人员"，这在 "北京市外地来京人口户籍管理规定"、"北京市外地来京务工经商人员管理条例"、"招聘外地人才批准书"等用语中鲜明地体现出来。

"外来人员"是"外地来京人员"的简称，主要指其他省、直辖市、自治区来京务工经商的人员，又可以划分为"外地人才"和"普通外来人员"。根据《北京市招聘外地人才实施细则》第三条的规定，外地人才系指外地来京受聘从事科技、文教、经贸等工作、具有大学专科以上学历、人事关系和常住户口不在本市的专业技术人员和管理人员，因此，民工是够不上"外来人才"的标准的，他们只是普通外来人员。

从数量上看，民工在普通外来人员中占有绝大多数，尽管不是全部，为了叙述简便起见，我这里用民工指称非"外来人才"的普通外来人员。于是，我们发现，在规范性法律文件中出现了三个身份群体的划分，即本地居民、外来人才和民工。

通过接下来的分析我们将发现，这种划分不仅仅是用语上的，它们同时是规范性的，不同的身份意味着不同的权利义务，意味着和当地政府机关具有不同的管理和被管理、保护和被保护关系，意味着在市场竞争中具有不平等的起点和规则。

2、居住。人们要在北京生活、务工或经商，首先必须具有合法的居住权，这是前提条件。

北京市的规范性法律文件对不同身份人员的居住权的规定是完全不同的。首先，本地居民天然地具有居住权，这是一种推定权利，不需要附加任何条件，也不需要法律另外加以规定。

但是与此不同，外来人员的居住权是附条件的，是赋予的，是暂时的和可剥夺的。根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、《北京市外地来京人员户籍管理规定（修正）》两个规范性法律文件的有关规定，北京市对外地来京人员实行暂住登记和《暂住证》制度。

《暂住证》是外地来京人员在本市临时居住的合法证明。对未取得《暂住证》的外地来京人员，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供经营场所；劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》，工商行政管理机关不予办理营业执照。

《暂住证》的发放数量按计划实行规模控制，办理《暂住证》需要一定的条件和一系列的手续，违反有关规定要受到处罚，这里不详述。

3、就业。大部分外来人员是希望在京从事劳务、经营、服务等活动，以取得工资或者经营收入的，但是北京市在就业政策上实行区别对待，使得外来人员和本地居民具有不同的就业权利。

这种不同首先体现在许多就业岗位只对本地居民开放方面。根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、《北京市外地来京务工规定》、《北京市劳动局关于规范外地来京务工人员管理程序有关问题的通知》、《北京市外地来京务工人员户籍管理规定》、《允许和限制使用外地来京务工人员的行业、工种通告》等规范性法律文件的规定，北京市对务工经商人员实行总量控制。

使用外地人员务工的行业、工种，以及对务工人员的文化程度、职业技术能力等要求，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动力需求状况确定，并予以公布。外来人员需要在北京务工的，首先需要办理《暂住证》，然后到劳动与社会保障部门办理《就业证》，方可就业。

此外，用工单位需要招用外地人员的，必须按下列规定向劳动行政机关申报，劳动行政机关对用工单位的申请进行审查，符合下列条件的，批准其招用外地人员：

（一）本市城乡劳动力不能满足其用工需要；

（二）符合本市允许使用外地人员的行业和工种；

（三）具备向被招用的外地人员提供食宿等基本生活条件；

（四）前次批准招用的外地人员合同期满并已离京。单位或者个人招用外地人员，必须经过劳动行政机关指定的职业介绍服务机构办理招用手续，并提交相应的文件。

而这种总量控制，以2000年为例，使用外地务工人员的有76个职业（工种），分布在商业、服务业人员，农林牧渔、水利业生产人员，生产运输设备操作人员等三大职业类别中。允许使用外地务工人员的行业有交通运输、仓储业及粮食部门的各类重物、危险品装卸搬运工、倒码工。

限制使用外地务工人员的有103个职业（工种），专业技术人员、办事人员等以及商业服务业人员中的购销人员、饭店（宾馆）服务人员、导游等17种职业的从业人员，均被列入了限制使用的范围。汽车驾驶员（不含环卫系统一线）也将限制使用外地人员。

金融、保险、邮政、房地产、广告信息咨询服务、计算机应用服务和旅行社行业成为限制使用外地进京务工人员的行业。还有一些职业属于调剂使用外地务工人员的范围。

市劳动和社会保障局要求，对于调剂使用外地人员的行业、职业，须按有关规定，按比例招用下岗职工和本市失业人员，招用本市人员的比例不得低于使用人数的30％。