关于国库集中收付制度问题研究

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论文关键词：国库集中收付；预算；财务管理

论文摘要：国库集中收付制度就是将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。在我国现阶段，建立健全国库集中收付制度，有着十分重要的意义，但我国国库集中收付制度在具体的运行过程中还存在很多问题需要解决和完善。在实施过程中，要根据实际情况及存在的问题，借鉴国内外先进的经验，采取有效的对策，全面推进国库集中收付制度改革。

国库集中收付制度的实施，是建立公共财政体系的重要保障。社会主义市场经济迅速发展，加入WTO对我国社会和经济的影响日益加深，建立和完善国库集中收付制度有着十分重要的意义。

一、国库集中收付的重要性

(一)有利于有效管理和全面监督

实行国库集中收付，可以促进整个财政管理的规范化、法制化、科学化。完善的国库集中收付制度下，财政资金的分配、管理权限及操作程序都有严格的制度规定，增强了财政工作的透明度、公开性和约束力，有利于全面监督，加强了对不合理的财政支出的监控，强化了预算约束和预算执行管理，财政资金从筹集到使用，都处于政府财政的有效监督管理之下，对于预算单位和财政部门来说资金的使用双向透明。在现行的财政资金收付管理体制下，缺乏对财政资金使用的事前监督，在支付、采购等环节存在资金截留、挪用、挤占等问题。

(二)有利于政府宏观调控，提高资源配置的合理性

实行国库集中收付，财政资金实行了统一的管理和调度，细化了资金使用情况，保证了信息的准确性、及时性，为政府部门决策提供及时准确的信息。财政资金集中存放，一方面政府可以灵活调度库款，集中财力办大事；另一方面提高了政府抗风险能力，有利于政府宏观调控，实现资源优化配置。算内

(三)有利于减少财政负担，提高资金使用效益

国库集中收付，是建立国库单一账户体系，把财政资金统一集中在国库单一账户内，预算单位按规定使用资金。国库资金集中保管，从根本上解决了过去财政资金层层拨付、环节过多、效率低下的问题，加快了资金拨付速度，提高了资金的使用效率和运行效率，加快了资金流通；而且可以减少债券发行量，减轻财政负担，提高了资金的使用效益，对稳定金融和经济发展有着积极的作用。

(四)有利于严格各单位财务管理，严格预算编制

现行的财政资金收付方式下，一般预算单位不太重视预算管理，预算编制基础工作薄弱，预算执行不严格，项目使用资金有挤占、挪用等现象。实行国库集中收付后，收入直接进入国库，支出是按财政批复的预算使用财政资金，划拨到预算单位，严格预算执行，突出了预算执行的刚性和严肃性。"

二、国库集中收付制度实施存在的问题

在西方市场经济发达的国家，国库集中收付制度已普遍实行，但我国国库集中收付制度在具体的运行过程还存在很多问题需要解决和完善。存在的问题有：

(一)基层部门预算编制不完善

国库集中收付制度中规定：“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部门按用途提出用款申请。”也就是说编制部门预算，建立明晰的财政资金支付预算，有利于实现财政直接支付和财政授权支付和顺利实施国库单一账户体系。但是，目前我国的国库集中收付制度是预算内资金的集中收付，不符合真正意义上的未区分预、外资金的国库集中收付。因此，必须完善基层部门的预算编制，减少预算资金的流失，及时批复预算，全面进行预算监督。

(二)预算监督不力

目前，国库对财政拨款的监督停留在事前监督，而对资金拨出后运作效益监督不力。没有有效的监督，必然干扰正常的经济秩序。目前的分散支付制度下，预算资金一旦拨付，就脱离了财政的监督，存在严重的挪用、截留、克扣现象。财政资金拨付程序烦琐、到位慢，财政资金容易造成大量资金沉淀，资金使用效率低。如有些项目建设资金，特别是一些专项资金，经过若干个部门之后落实到具体项目上的资金很少，这容易引起基层单位上报的预算支出不符合实际，存在多报现象；资金到位慢，影响工程进度，使得建设项目质量不高，“豆腐渣”工程的产生与此不无关系。

(三)基础设施薄弱，人员效率低下

我国目前国库集中收付实施的基础设施很薄弱，适用于国库集中收付制度的“金财工程”尚未完全建立，还不能完全脱离手工记账，而细化的部门预算、方便快捷的银行清算系统、“金财工程”等配套措施，是保证国库集中收付制度顺利实施的保证。基础设施的薄弱，大大增加了人员的工作量，增加了预算单位及时准确报账的难度，降低了工作效率，不利于国库集中收付制度的全面推进。

(四)相关法律法规不完善

国库集中收付制度改革要求国库加强资金的监管、预测和分析，目前的法律法规及管理办法并未真正为国库的资金监管权提供确切的依据。《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”，但并未明确指出财政部门有权实时监控预算单位的零余额单位账户发生的资金变动；而且目前的一些文件，如《财政国库管理制度改革试点方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》，只能称其为制度，还没有上升到法律形式，不具有法律的权威性，与国外成熟的市场经济国家相比还有很大的差距，亟须健全和完善相关法律、法规。

(五)具体实施中，个别部门和单位对制度认识不足

国库集中收付制度改革的过程中，对于个别部门、单位的利益有所触动，有的人对改革方案、管理办法理解不深，还在等待与观望；有些人的观念与改革的要求不一致，出于一己私利考虑，不愿意改革；有的人习惯于传统的管理方式，不愿意去熟悉、掌握新的管理方式。这些个别部门和单位人员的种种认识都制约着国库集中收付制度向纵深发展。

三、如何完善国库集中收付制度

实施国库集中收付制度对提高财政资金使用效益、推进财政管理的规范化、防止产生腐败等都有重要的作用。在实施过程中，要根据实际情况及存在的问题，采取有效的对策。 "

(一)完善管理体制

建立和完善国库集中收付制度，可以从根本上改变财政资金分散、财政资金管理控制困难的局面。严格的国库集中收付运行程序是规范、合理、安全和高效使用资金的重要保证。要建立和完善国库集中收付制度，必须要建立一套有效的集中管理组织体制。根据我国实际，设置专门负责管理国库集中收付的机构非常必要。制定相应配套的法律法规，严格国库集中收付行为和程序，在实际操作中做到有法可依、有章可循。同时，要对预算科目和预算批复时间进行全面合理的改革。借鉴国外先进经验，结合我国实际，与现行的科目体系衔接，适应市场经济体制的要求。

(二)通过业务培训，改变传统观念，提高人员素质

财政公共支出管理改革对财会人员来说是全新的思想观念和业务素质的改革，特别是编制部门预算(包括政府采购预算)、实行国库集中支付制度以及财政管理信息系统建设都需要财会人员有较强的技术性和操作能力。因此，必须加强财会人员业务培训。通过业务培训，使从事该项工作的人员充分了解改革的实质、意义，熟悉制度规定、管理办法，改变传统的观念，掌握具体操作程序，以保障改革的有效实施；同时，注重工作人员政治素质、业务素质的提高，培养严谨务实的工作作风、团队意识、正确的理财观念等，建立一支过硬的业务人员队伍，全面推进国库集中收付制度改革。

(三)规范收入缴纳和支出拨付程序

各项财政收入，一般均采用直接缴库方式。经征收机关审核无误后，区别收入性质，由缴纳义务人将应缴收入直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户；也可按法律特殊规定采用集中汇缴方式；纳入“收支两条线”、“收缴分离、银行代收”的非税收入，通过代理银行归集，分别划解国库单一账户和预算资金财政专户。根据支出管理需要将预算单位的支出划分为工资支出、购买支出、零星支出、转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付方式。对预算单位的统发工资支出和集中采购、购买支出，实行财政直接支付方式；对预算单位的转移支出，实行财政直接支付方式。

(四)完善相应配套措施

国库集中收付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制和国库管理体制的变革及相互间协同配合、信息沟通等问题，必须运用先进的财政收付信息系统，充分利用现有商业银行的网络系统，按照市场经济原则，引进竞争机制；尽快制定相关规定和办法，做好国库收付制度的前后衔接，明确各预算单位的会计主体责任和义务，有效防止各预算单位转嫁财务违规风险。

(五)严格监督控制

要加强对国库集中收付中心、会计集中核算中心、政府采购中心工作人员的约束和监管，不断完善和规范各项管理制度；搞好与预算单位账务的衔接，设置相关的辅助账，与会计核算中心定期对账；强化预算约束。严格收支审批权限，控制和管理好资金的收支；实行财务公开，提高财务管理的透明度的同时要建立全面的内外部监督机制，建立科学有效的监督网络。

(六)完善相应法律、法规

根据实际，深入调查，综合分析研究制定相应法律法规、管理办法、实施细则，为国库集中收付的运作提供有效的法律保障。这项改革涉及到《预算法》、《金库条例细则》、财政总预算、会计制度等相应的修订；还应建立一些相应配套的新的管理办法，如《财政资金支付管理办法》、《收入管理办法》、《收入退库管理办法》等一系列的配套法律、法规。