中国农村现行土地权利制度批判（2013年11月10日）民法论文

同学们： 很高兴到政法大学来给同学们作讲座。但是，刚开始介绍三位来宾老师的时候，我觉着你们有些偏心，给我们两个来宾介绍的时候，你们的掌声就不怎么热烈，而给你们自己的龙老师介绍的时候，鼓掌就特别的热烈。

这就是因为龙老师是你们中国政法大学的老师，是你们自己的老师嘛，而龙老师又是你们的帅哥老师嘛！（众笑）但是我比较委屈，因为我也是中国政法大学的人啊！我是政法大学进修学院第二届的毕业生，我们那一届叫做地级领导干部的培训班，我是那里的毕业生，因此我们也是校友嘛！干吗偏心呢？所以你们应该向我偏一点啊！（笑）开玩笑的啊！（众鼓掌） 今天说农村土地权利的问题，应该说是一个非常重要的问题。这个题目要说起来，其实大家心中肯定都有自己的一本帐。

从农村来的同学肯定都知道自己在农村生活时的情况，了解这个土地的情况。我觉得农村土地问题应该从这三个方面来说。

第一个是中国农村土地制度的演变过程是个什么样的过程。我仔细想想，大概可以分为四个阶段。

第一阶段，是用革命的手段把土地从地主那里夺过来。那是一种掠夺式的，把地主打跑，然后把他的土地拿过来，分给农民。

这是第一次解决农村土地的过程。我觉得有一个很有意思的小说描写了这个过程，小说说这个村是比较平稳的，地主和农民的关系不敢说和谐，但确实是比较不错的那样一种关系。

那么土改工作队去了以后，要斗地主、分田地，但是农民给分地谁都不敢要。说凭什么呀，都是人家的地，我们怎么能要啊。

到后来，工作组领了他们到别的村庄去参观，看到别人怎么斗地主，怎么分土地，就学会了。原来党真的是要分土地的，这样才敢要分来的土地。

我认识到一个问题，那就是革命是不讲权利的，是不讲规则的。那么我们今天现在正在制定物权法，这就是稳定我们的权利制度。

不准许别人再来掠夺了。是不是这个意思？就是我们的革命成功了，权利到手了，就不再让别人来掠夺了，大概就是这个意思。

我们用革命的手段从地主手中夺过来分给农民，变成真正的土地私有制。这个土地私有制其实有点像太平天国那个时期的思想，这是第一个阶段。

那么到第二个阶段，就是互助组、合作社、公社化的阶段，发现过了几年之后，有的人卖地啊，过不下去了呀。因此有人认识到，农民会不会因为私有制就变成两极分化，穷的穷死，富的富死，重新出现剥削的问题，出现新的地主问题。

还有一个问题，就是在中国历史上，起义都是从什么地方起的？都是农村的啊！中国党革命怎么成功的呀？农村包围城市啊！所以这个问题很严重，所以，在这个时候马上就开始了互助组，接着就是合作社，再后来就是一大二公，办人民公社化。这个时候，就把分给农民私有的土地完全变成公有，就是集体所有。

但是可以看一看，这个第二阶段从土地的公有开始，从小的公有到大的公有，最后到人民公社这样一个情况，这样一个情况大概是1959年完成的，从56年开始到59年完成。发展发展，一直发展到文化大革命，直到文化大革命结束，出了个什么样的问题啊？农村变得一塌糊涂，大家吃没有吃，喝没有喝。

对于这个情况我有发言权啊，因为我当知识青年的时候在农村也呆过一年。插队的时候在农村，看到农民就是那个样子。

那么公有的一个土地制度变成什么样的一个制度了呢？大家都在吃大锅饭，去干活去计分，去计多少对我一个样，最后一分的时候，分得少每个人都抱怨。我在农村干了整整一年的工作，结果分了多少呢？最后我去当兵时，队长给了我50斤水稻，给我40块钱，还高于他们农民年终分的数额。

因为那个时候我很优秀，我是知识青年的先进分子，一心一意为农民办事，所有的农民都欢迎我。为什么呢？因为我觉得我对农民很理解。

我也给农民分过自留地，分地的时候，我想办法给农民多算一点，所以所有的农民都很拥护我，这就是第二个阶段。第二个阶段土地的问题被证明是彻底失败的。

为什么呢？因为公有的土地制度超越了现实的觉悟，超越了当时的生产力水平，大锅饭，大家干活没有一个是正经干。对此，我们每一个人都看的清清楚楚的。

大家可以想一想，那个时候土地比现在多，那时候农民供养的城里人比现在少，但那时候粮食怎么都不够吃。今天土地少了，城里的人多了，但我们粮食吃不了了。

为什么？人民公社化和公有制不能鼓励农民的积极性。我们说物权法有一个基本的精神就是做到权利界限的清晰。

要有明确的权利界限，你的就是你的，我的就是我的。这时候，你的是你的权利，你再创造的财富还是你的财富。

那么就会鼓励你自己去越来越努力的赚钱，努力的去创造财富，自己就富起来了。假如有这样一个情况，我创造的财富大家分，我创造的东西归于别人，你想想你还有没有创造财富的积极性？没有！中国农村土地的集体化就是这样一个问题。

所以看到这个问题后，我们的小平同志为农民肯定了承包制度，这就进入了中国农村土地制度发展的第三个阶段。这个阶段采用承包土地的方法，就是大家约定这部分土地归你自己用，你自己来生产，你自己来决定，你打了粮食后来给村里多少，给国家多少，剩下的自己留着。

大家看到1978年、1979年那个时候，农村一下子就开始焕发了青春，就从大锅饭一下子变成小锅饭以后，形势立刻就改变了。但是在这第三个阶段中，土地制度的优越性其实维持的时间也不是很长，原因就是因为集体的土地需要有人支配，支配的人就是村长，就是领导，因此村长开始利用权力，在土地承包上作弊，舞弊，做手脚。

因为土地是集体所有制，集体所有制差不多就是村长所有制了。村长我说这么着就这么着，说那么着就那么着，你和我打一架我就可以把分给你的土地拿回来承包给别人。

最好的土地他可以分给他的朋友和亲戚。原因就是承包经营权是一个债权性质权利，这样的权利是有问题的。

所以过了几年以后，承包经营就没有那个活力了。 正因为如此，我们农村的土地制度就开始进入第四个阶段，从《土地承包法》开始，要把承包经营权变成一个物权。

这个权利是一个物权就好啦，农民就可以好好地利用自己的土地这个财富，想这么着就怎么着，为自己创造财富。 但是，直到今天，就包括我们《物权法》所要做的工作，也没有从根本上来解决这个问题。

尽管立法者想把土地承包经营权作为一个物权，就像刚才刘老师所讲的那样，那个权利像物权吗？它不是一个完全的物权！要给它这样、那样的限制，所有的权利都限制，还是一个完整的物权吗？就像刚才其他老师讲的那样，农民的土地被政府征用，政府就给你几万元；但是政府卖给商人，一亩地就要卖到一百万，甚至还多。政府就这么一倒手，自己就赚了95万。

开发商然后再拿土地去抵押，又可以拿多少钱，又可以赚多少钱？为什么农民自己的土地，就只能卖几万元，而九十几万就要给政府，其他的那些要给商人呢？说的狠一点，就是坑害农民，农民就得到那么一点点。要解决农民问题，要尊重农民，要给农民真正的权利，就要来实的，来真的，而不是自己拿95万，只给农民拿5万！ 我分析，从40年代后期到现在今天这段历史中，农民的土地问题大概就是经历了这四个阶段。

这四个阶段把它总结起来，一句话就可以概括：不成功！真的不成功。 第二个问题，我想说我们农村土地问题的权利现状，包括现在的《物权法》起草的时候写的是什么东西。

我前几天在香港的城市大学给学习中国法的研究生班考试，我出了一个题目，我怕他们不会答，就说：“先给你们写个提纲，你们按提纲来答。”香港人不懂内地农村土地权利，不了解中国农村土地权利现状。

就是这样，都给了他们详细的提纲了，最后还是有四个人不及格。我说这个话的意思是什么呢？我们大陆边境以外的人很难理解中国农村的土地权利，不理解为什么会出现这样一个奇怪的制度。

那么，这种土地制度现在就要在我们的《物权法》当中进行规定。要规定权利问题有以下几点：一个是所有权问题，即整个农村的土地是集体所有，是公有制这样一个权利。

在这个权利之下还有几个权利，有一个土地承包经营权，就是我们现在所要说的把它变成一个物权，《物权法》当中用益物权的第一个权利就是规定了这个权利，这是第二个权利。第三个权利就是农村乡镇企业用地的权利，这个是放在建设用地权的那一章里规定的。

第四个是就是宅基地使用权。现在农村的土地权利，就是这么四种权利。

综合来说，在公有制的一个土地集体所有权的这样一个现状下，包括下面的这三个权利。现在这些权利都是物权，一个所有权，三个用益权。

在这三个权利中有两个是地上权，乡镇企业建设用地使用权和宅基地使用权都属于地上权利性质，另外还有一个权利就是承包经营权。我曾经写过文章说现在的承包经营权什么都不像，是一个四不像的权利，后来我说，有点像过去说的那一种“永佃权”，后来有人写文章说我使用“永佃权”这个概念有点想恢复地主的剥削和统治！（笑）是呀，土地经营权怎么叫永佃权呢？把地主的土地租过来种才叫永佃权呢！但是我说有点像，又不是说是。

可是，你们想想，土地是集体的，这一部分我又拿来种，每年还要交多少、多少，你说和那个佃农有什么区别呢？两者是差不多的。我提出这个观点后很多人都反对我，后来我也说这确确实实不是永佃权，不是租地主的土地来种。

那么，这就形成了一个特别奇怪的现象，我自己所有的土地，集体所有制，我是一个成员嘛，我在租我自己的土地来种，谁能讲出这种道理来吗？刚才刘老师说这种权利差不多相当于一种成员权，德国人也和我们这么说，说你们的农村最好叫合作社，叫成员权好像也可以，总比你们叫它土地承包经营权好，我们都听不懂你们这是个什么权利。 那么，这四个权利当中，根子是在集体所有权，我们今天可以说城里的集体所有权基本上差不多消灭光了，但它还有一点点。

而在农村则是普遍的。正是因为我们必须要承认这样一个普遍的农村土地集体所有制，集体所有权，然后才出现了这三个不伦不类的权利。

这三个权利无论哪一个都是不伦不类的。我们现在都赋予它们一个物权的性质，但它们哪一个也不是完完全全的物权。

集体所有等于村长所有，那么剩下的，比如土地承包经营权呀，算个什么权利啊？不清楚它是个什么权利，是一个什么都不像的权利。另外那两个地上权也不敢说是完全的地上权，还是有各种各样的限制，你不准转让，不准怎么怎么样。

后来我们说实在不行我们可以设典权嘛，物权法上写个典权，然后农民不可以卖房，那我典房行不行啊，不让卖地那我典地行不行啊？写了三回了，最后还是把那个典权拿掉了。就是不想让它出现。

所以我们现在农村土地的四个权利加到一起，都不是一个完整的权利，都不是一个很好的物权。 我把刚才的这两个题目联起来说，前面说我们用四个阶段五十多年的时间来建立农村土地权利的制度，是不成功的。

那么到我们现状，还是想在现有的基础上修修补补，想让它能做得更好。其实，这个权利组合已经没有办法把农村改造成一个现代化的农村，让全体农民都过上好日子。

我觉得做不到，就这些限制就做不到。你想想，如果农民我自己享有土地的权利，现在我种地就种地，我不种地时，比如说一亩地我能卖一百万，卖了一百万，家里多少年都够用了，是不是？ 所以尽管现在的设计并不是根本解决问题的一个办法，接下来我就想说说第三个题目，我们看看它的问题到底出现在哪里。

我觉得最根本、最重要的问题，是农村土地公有制并不完全与农村现实能够相适应，不搭配。我们在讨论物权法的过程中，很多人都提出来还要不要维持这个集体公有制。

提出这个问题最根本的是针对农村土地的这个体制。在起草《物权法》写所有权的时候，我们有一个很激烈的争论，那是说很多人都坚持不要写三个所有权，不要写国家所有权，集体所有权，私人所有权，不要去这样说，就说动产的所有权和不动产的所有权，弱化这三种所有权体制的界限。

后来有的比较聪明的人说，提这个意见没有用，如果搞了五十多年，最后连国家所有权、集体所有权都没有了，你们搞民法的人到底想干什么？（众大笑）这种情况说明农村土地权利的基础不是好的，我们现在的做法是在这个不好的基础上要一点点来修补它，让他变好。我想是不是可以用那样的话说，就是说，是想改良而不是改革。

农村土地权利的这样一个不好的基础，想修修补补，同时又不想把它修补得太好，修补得承包经营权把它变成完全物权，爱怎么卖怎么卖，不准你去干涉，还不准你抵押，然后房子问题、宅基地问题给你更多的限制，房子你要不住就等着它荒了。这种方法其实就是想要限制农民的身份，限制农民的发展。

特别重要的就是，这是在严重侵害农民的权利，就像刚才说的情况那样，当国家要用你这个地的时候，我给你少少的补助，只给三年的补偿，然后呢？大头就全部给国家拿去了。所以江平老师有一个非常重要的说法，就是要区分国家利益和公共利益。

如果公共利益要用的话，那我们每个人都有利益在里面，做出牺牲也是可以的。但是所谓的“国家利益”是个非常弹性的概念。

江老师说过一句话，说当年希特勒发动战争的时候也讲的是“国家利益”啊！我们可以随便编一个说要把这个地征过来做商场，这也叫国家利益！这是什么“国家利益”啊？这完全是他们的商业利益嘛！但是往往就是用这种商业利益冒充国家利益，将农民的土地攫到自己手里，国家赚一部分，开发商赚一部分，所以最后牺牲的都是农民。我们说城市化道路最好的道路是让农民把地卖了去当城里人行不行？你不能卖，你宁可把这个地荒了再进城去打工，因为你是农民，你永远改变不了这个身份。

在城里干活，人家一个月可以赚3000块，你只配赚800块，是不是？还有更突出的问题，比如说人身伤害赔偿的司法解释制定的赔偿标准，计算的结果，城里人死了，赔偿是农民的五倍，换句话说，中国农民的命是城市人的五分之一，那就是说他仅仅有20%的人格。我这说一点都不夸张。

因为在总体上我们是歧视农民的。我说所有的问题根源在哪呢？所有的问题都基于一点：我们对农民是打入另册的。

我们天天喊要缩小剪刀差，喊了50年，剪刀差越来越大，这可以完整地、形象地体现在农民土地的权利上。 我想最后做一个概括的结论：现在《物权法》规定的办法不是解决农村问题的根本办法，必须寻求一个更好的新办法。

好！谢谢各位同学！