我与IMF和美国财政部的冲突

这两个组织是全球化运动的主要体现者。示威者正是在反对全球化的意义上举行抗议活动的。客观地讲，这两个组织并不与“人民”直接打交道，而是与他们的政府打交道，它们的政策只是通过各国政府才行得通。但是这两个组织处处遭到抗议，恐怕并不是相关国政府策动的，那么这就说明它们的政策确实存在问题，在专家圈子里，这两个组织也不断受到质疑。这篇文章就属于专家的质疑。本文作者为国际著名经济学家，1996－1999年任世界银行首席经济学家，因与美国财政部和国际货币组织在政策上的分歧，被迫辞职。本文回顾了这一冲突。该文写于今年4月国际货币基金组织华盛顿会议之前一周。

1996－1999年11月，我在世界银行担任首席经济学家。在此期间，全球经济经历了半世纪以来最严重的危机。我亲眼目睹了国际货币基金组织与美国财政部一起，先后如何应对。他们的所作所为令我惊骇！

但是，灾难的种子早已经种下了。在90年代初，东南亚国家实现了金融和资本市场的自由化——并不是由他们需要吸引更多的资本（储蓄率已经达到30％甚至更高），而是由于国际压力，其中一部分来自美国财政部。这些变化带来了大量短期资本——与投资于类似于工厂等项目的长期资本不同，这种资本总追求在第二天、第二个星期或者第二个月获得最高回报。在泰国，这种短期资本的流入带来了一场不可持续的房地产经济泡沫。而且，与此同时，全世界的人们（包括美国人）都已经痛苦地认识到任何一次房地产泡沫最终都将破裂，带来灾难性的后果。正如这些资本突然流入一样，它们也突然流出了。当所有人都试图撤出资本的时候，导致一个经济问题，一个很大的经济问题。

上一轮经济危机，在20世纪80年代发生在拉丁美洲。当时大量公共部门赤字和宽松的货币政策导致急剧的通货膨胀。在那里，国际货币基金组织曾经正确地实施财政紧缩（平衡预算）和偏紧的货币政策。它把那些政府实施这些政策作为获得援助的先决条件。因此，在1997年，国际货币基金组织对泰国提出了相同的要求。基金会的首脑说，紧缩将重建人们对泰国经济的信心。当危机发展到其他东亚国家时——并且当这些政策的失败已经很明显时——国际货币基金组织只是眨眨眼，给每一个到门口求援的国家开出同样的药方。

我当时就认为这是一个错误。与拉丁美洲国家不同，东亚国家本来已经实现了预算盈余。在泰国，政府已经实现如此之大的盈余，导致在更需要的教育和基本建设方面的投资不足。这两者对经济增长都是至关重要的。同时，亚洲国家已经实施了偏紧的货币政策：通货膨胀率很低并且还在下降（例如，在韩国，通货膨胀率只有4％，这是很不错的）。与拉丁美洲不一样，问题不在于鲁莽轻率的政府，而在于鲁莽轻率的私人部门——所有那些在房地产泡沫中赌博的人们，例如，银行家和借贷者。

在这种情况下，我担心，紧缩政策无法复苏东亚经济——会把他们推入衰退甚至萧条。高利率会摧毁高负债的东亚地区企业，导致更多的破产和坏债（default）。压缩的政府开支只能使经济更加萎缩。

于是我开始游说改变这种政策。我向斯坦利。费西尔（Stanley Fisher）谈了我的看法。他是一位杰出的经济学家，曾经担任麻省理工学院经济教授以及世界银行首席经济学家，后来成为国际货币基金组织的第一经营副主管。我与世界银行中可能与国际货币基金组织有联系并发生影响的同事会面，鼓励他们尽其所能去说服国际货币基金组织的官僚们。

用我的分析去说服世界银行的人们是容易的，然而，改变国际货币基金组织的主意几乎不可能。当我向国际货币基金组织的高级官员谈我的意见时——例如，解释高利率会怎样增加破产，因此使得重建对东亚经济的信心变得更加困难，他们刚开始只是抵制，然后，当无法提出一套有效的反驳时，他们退回到另外一种回答：我是否理解来自国际货币基金组织的执行主管委员会——由发达国家财政部长们任命的，批准国际货币基金组织所有贷款项目的机构——的压力。他们的意思是很清楚的。那个委员会倾向于更严厉的政策；而他们事实上只是实施了适中的政策。我那些作为执行主管的朋友们说，他们是感受到压力的人。使人恼怒的不仅在于国际货币基金组织的惯性如此难以制止，而且在于，所有的事情都是关起门来操作的，我们几乎不可能知道究竟谁是阻碍改变政策的真正障碍。究竟是那些职员在推动执行主管，还是那些执行主管在推动职员？直到现在我仍然不能确定地知道答案。

当然，国际货币基金组织的每一个人都向我保证他们是很灵活的：如果他们的政策确实被证明是过度紧缩了，把东亚经济推到不必要的更深衰退，他们会实施相反的政策。这使我不寒而栗。经济学家给研究生上的第一堂课就是滞后的重要性：一个货币政策的变化（增高或降低利率）完全显示效果需要12－18个月时间。当我在白宫担任经济顾问委员会主席时，我们集中所有的精力去预计经济在将来的走向，这样我们才能知道今天应该推荐什么政策。（在经济领域）玩那种错了再改的游戏是愚蠢的。然而，那正是国际货币基金组织当时计划要进行的。

我是不应该感到奇怪的，国际货币基金组织在行事时，不希望外人问太多的问题。从理论上讲，这个基金会是支持它所帮助的国家的民主制度的。但在实践中，它通过强制实施的政策一直在破坏民主过程。当然，从名义上讲，国际货币基金组织并不“强制实施”什么，只是“谈判”接受援助的条件。但是，谈判的所有筹码都在谈判的一方——国际货币基金组织——并且几乎不给对方足够的时间去达到广泛的一致意见或者向议会或国内社会咨询。有时，国际货币基金组织假装特许完全的公平，同时却在私下谈判秘密契约。

当国际货币基金组织决定帮助一个国家，它派出一个经济学家的“使团”（mission）。这些经济学家往往缺乏对这个国家的广泛了解，他们可能对这个国家的五星级饭店比对分布在乡下的村庄拥有更多的了解。他们辛勤地工作，对着一堆数字思考到深夜。但他们的任务是不可能完成的。在几天或者最多几周之内，就要求他们拿出一套符合这个国家需要的方案。无需多说，仅仅是一些数字演算是不能给这个国家的发展战略提供恰当意义的。更为恶劣的是，这些数字演算也往往没有做好。国际货币基金组织所选用的数字模型经常有明显缺陷或者老旧过时。有批评者指责他们在经济学上采用以固定模子压饼干的方法。这些批评是正确的。这些工作小组因为在出发前就拟好报告的草稿而著名。我听说过这些的不幸事件，这些小组成员把给一个国家的报告的大部分拷贝下来，然后把它们全部转变为给另一个国家的报告他们带着这份转变而来的报告出发了，但是由于文字处理软件的“查找并替换”功能没能正常工作，结果在一些地方还保留着原来那个国家的名字。原来如此！

说国际货币基金组织的经济学家并不在乎发展中国家的公民是不公正的。但是，" 那些为这个组织工作的老人们——他们绝大多数是年纪较大的人——的作为使人感觉他们肩负着鲁德亚德。开普林（Rudyard Kipling）那样白人的责任。国际货币基金组织的专家们相信他们比他们要访问的国家的经济学家更聪明、受过更好的教育并且更少具有政治动机。但是，事实上，那些国家的经济领导人都相当不错——在许多情况下比国际货币基金组织的工作人员更聪明或者受到过更好的教育。而那些国际货币基金组织的工作人员往往是由毕业于一流大学的三流学生组成的（请相信我：我先后在牛津大学、麻省理工大学、斯坦福大学、耶鲁大学以及普林斯顿大学任教，而国际货币基金组织几乎从来没有成功地招收到任何一个最好的学生）。1999年夏天，我在中国就电信行业的竞争政策作过一个讲座，听众中至少有三位经济学家提出的问题和西方最优秀的经济学家提出的问题有同样的水平。

随着时间的推移，我的挫折感更强了（有人可能会认为，既然世界银行在名义上为拯救计划贡献了几十亿美元，它的声音应该受到重视。但是，它和那些受到影响的国家的人们一样被毫不犹豫地忽略了）。国际货币基金组织声称他们要求东南亚国家所做的只不过是在一个衰退时期平衡他们的预算。这就是他们所要求的？难道克林顿政府不是刚和国会在美国就延迟平衡预算的修正案进行过一场很大的争论？难道美国政府的主要论断不是在面对衰退时，少量的赤字开支是必要的？这是绝大部分经济学家60年来一直教给学生。非常坦率地说，一个学生如果对“当面对经济下滑时，泰国应该采取怎样的财政政策？”这样一道考试题给出国际货币基金组织的答案，那么他只能得一个“F”（不及格）。

当危机蔓延到印度尼西亚时，我更加担心了。世界银行新的研究表明，在这样一个种族分裂的国家，经济衰退会导致各种社会和治政动乱。因此，在1997年末吉隆坡召开的财政部长和中央银行行长会议上，我发表了一个世界银行精心准备的声明：我认为过度紧缩的货币和财政政策将在印度尼西亚造成社会和政治动乱。国际货币基金组织又一次坚持了他们的立场。这个基金会的经营总管米歇尔。康德苏，重复了他在其他公共场合讲过的观点：正如墨西哥所经历过的一样，东亚必须从磨砺中成长起来。他紧接着指出，在经历了所有短期痛苦之后，墨西哥（经济）变得更加强大了。

这是一个愚蠢的类比。墨西哥的经济恢复并不是因为国际货币基金组织强迫它加强脆弱的金融体系。这个体系在危机过后的若干年里仍然很脆弱。墨西哥的经济恢复来自对美国出口急剧增长，而这得感谢美国的经济繁荣。墨西哥的经济恢复还得感谢北美自由贸易区的建立。与此相反，印度尼西亚的主要贸易伙伴是日本——那里，从当时一直到现在，还在经济泥潭里挣扎。进一步讲，与墨西哥相比，有长期种族冲突历史的印度尼西亚具有远为强烈的政治和社会爆炸性。而新一轮的冲突将引大量的资本逃逸（由于国际货币基金组织敦促它放松对现金流动的管制，这种现象更容易出现）。但是，所有这些争论都无关紧要。国际货币基金组织在此之前已经施加压力了，要求减少政府开支。因此，恰恰在这个时候，当紧缩政策使那些对食品和燃料之类生活必需品的补贴变得比以往更加迫切需要的时候，这些补贴反而被取消了。

到1998年1月，情况已经变得如此糟糕，以致世界银行负责东亚地区的副总裁——基恩。迈克尔。瑟沃日那（Jean Michel Severino）采用了可怕的“衰退”和“萧条”这两个词来描述亚洲的经济灾难。国际货币基金组织后来的财政副秘书——劳伦斯。萨莫斯责怪瑟沃日那，使情况看起来比实际更糟糕。但是，难道有其他办法描述正在发生的情况吗？在一些受到影响的国家里，产出下降了16％或者更多。在印度尼西亚，一半的企业处于几乎破产或接近破产的境地，结果是这个国家甚至无法利用降低汇率而带来的出口机会。失业率急剧上升，上升了十倍之多。实际工资大幅下降——而且是在基本上没有社会保障网络的国家里。国际货币基金组织不仅没有重建东亚经济的信心，还破坏了这个地区的社会结构。随后，在1998年春季和夏季，危机蔓延到了世界上最具爆炸性的国家——俄罗斯。

俄罗斯的灾难，主要特点与东亚的灾难完全一样——包括国际货币基金组织和美国财政部的政策，在唆使和引诱它的过程中所起的作用都一样。但是，在俄罗斯，这种唆使和引诱进行得要早得多。随着柏林墙的倒塌，关于俄罗斯向市场经济的转型出现了两种经济学派。我所属的那个学派，由一批研究那个地区的专家，象肯尼思。阿罗（Kenneth Arrow）这样的诺贝尔奖获得者以及其他人组成。这个学派强调一个市场经济的制度性基础设施——从保障合同执行的法律框架到保证金融体系正常运转的管制结构。在十年以前，阿罗和我同属一个国家科学院小组的成员，我们与中国人讨论过他们的转型战略。我们强调鼓励竞争的重要性——而不是仅仅对国营企业进行私有化——我们倾向于一个更加渐进的向市场经济的转型（虽然我们同意在制止过度通货膨胀时采取临时的强制措施）。

第二个学派主要由一些宏观经济学家组成。他们的对市场的信念与他们对其支柱——即市场能有效作用所需的那些条件奇妙之处的了解是不匹配的。这些经济学家普遍对俄罗斯经济的历史和细节极不了解，而且相信他们根本就不需要任何这些知识。他们信仰这种经济教条的最伟大力量，同时也是其最终的缺陷，就是这种教条是－或者说应当是——放之四海而皆准的。制度、历史或者收入分配根本就无关紧要。好的经济学家就是要知道那些普遍真理并且能超越眼前的那些使真理变得模糊的事实和细节。普遍真理就是休克疗法，适用于所有那些向市场经济转型的国家：下的药越猛（当然反应也越痛苦），（经济）恢复得越快。他们就是这样推理的！

对俄罗斯来说，很不幸的是，后面这个学派在美国财政部和国际货币基金组织的争论中取得了胜利。或者，更确切地说，美国财政部和国际货币基金组织确保了没有公开的争论并轻率地按第二条道路走下去了。那些反对这条道路的人或者不再被作为咨询对象或者不再长期被作为咨询对象。例如，在总统经济顾问委员会里有一位杰出的经济学家彼德。欧斯萨格（Peter Orszag）。他曾经是俄罗斯政府很重要的经济顾问，还和许多年轻经济学家一起工作过，这些年轻经济学家被认为会获得能够影响俄罗斯的职位。他正是那种拥有美国财政部和国际货币基金组织所需要的专门知识的人。但是，也许正是因为他知道的太多了，他们几乎从来不向他咨询。

我们都知道随后发生了什么。在1993年11月的选举中，俄罗斯的选民给了改革者们一个巨大的打击，一个他们至今还不能从中恢复的打击。斯达布。塔尔伯特随后接管了关于俄罗斯政策的非经济部分。他承认俄罗斯经历了“太多的休克和太少的疗法”。而且所有的休克根本就没有使俄罗斯向一个真正的市场经济过渡。由国际货币基金组织和美国财政部敦促莫斯科执行的迅猛的私有化，只是让一小部分寡头集团获得了对国家资产的控制。国际货币基金组织和美国财政部重新构造了俄罗斯的经济激励，这是对的——但是却是按照错误的方法构造的。由于不对保障一个市场经济正常运行所需的制度性基础设施给予足够的重视——同时通过使资本在俄罗斯的流入和流出变得更为容易——国际货币基金组织和美国财政部为寡头们的掠夺打好了基础。在政府缺乏资金支付养老金的同时，寡头们却在把通过掠夺资产和出售国家宝贵自然资源获得的金钱存入塞浦路斯和瑞士银行的账户。

美国与这些可怕的发展都有牵连。在1998年中，随后作为罗伯特。鲁宾的继" 任者被任命为财政部长的萨莫斯确实与俄罗斯私有化的总设计师安那托利。丘拜斯一起在公开场合露面。这样做表明，美国与那种正在使俄罗斯人民变得赤贫的力量站在了一起。无怪乎反美主义（浪潮）像野火一样蔓延开了。

首先，与塔尔伯特的观点相反，那些美国财政部和国际货币基金组织的信仰者仍然坚持认为问题不是太多的疗法而是太少的休克。但是，在整个90年代中期，俄罗斯经济持续坍塌，产出下降了一半。即使是在郁闷的苏联时代末期，也只有2％的人生活在贫困之中：“改革”却目睹了贫困率激增到50％，超过一半的俄罗斯儿童生活在贫困线以下。直到最近，国际货币基金组织和美国财政部终于承认疗法被低估了——但它现在又坚持声称它一直是这样说的。

今天，俄罗斯仍然处在令人绝望的境地。较高的石油价格和长期被抵制的卢布贬值，帮助它重新获得了一些（反弹的）基础。但是，生活水准仍然远低于转型开始时的水平。整个国家被巨大的不平等所困扰。由于痛苦的经历，绝大多数俄罗斯人已经对自由市场经济失去了信心。而且石油价格的一次明显下降，将几乎肯定会使已经获得轻微进步的形势逆转。

东亚的情况稍好一些，但仍然还在困境中挣扎。泰国将近40％的债务仍然无法偿还；印度尼西亚仍深陷泥潭。即使在东亚情况最好的国家——韩国——失业率仍远高于危机之前的水平。国际货币基金组织的支持者认为，这次衰退的结束证明了这个机构政策的有效性。胡说！任何一次衰退最终都会结束。国际货币基金组织所做的，只是使东亚的衰退更深、持续时间更长并且情况更严重。事实上，最听从国际货币基金组织指示的泰国，比走更具独立性道路的马来西亚和韩国的表现要差得多。

我经常问（自己），要多聪明——甚至是杰出——的人才能制定出如此恶劣的政策！其中一个原因是这些聪明人没有采用聪明的经济学。华盛顿的经济学家们选用模型的过时以及脱离实际的程度，令我一次又一次地惊愕。例如，类似破产和对违约的恐惧这样一些微观经济现象，是东亚经济危机的中心问题。但是，用来分析这些危机的宏观经济模型普遍地脱离微观基础，从而根本没有考虑破产问题。

但是，恶劣的经济学只是真正问题——秘密操作——的一个症状。当聪明人自我封闭起来，听不到外部批评和建议时，他们往往会做出愚蠢的事情。如果我在政府工作期间学到了一件事情，那就是在那些专家意见看起来会起最大作用的领域，公开性是最重要的。如果国际货币基金组织和财政部欢迎更多的监督，他们的愚蠢可能会变得更明显，也会更早被发现。来自右翼的批评者，曾任里根时期总统经济顾问委员会主席的马丁。费尔德斯坦和曾任里根的国务卿的乔治。舒尔茨加入了杰夫。萨克斯、保罗。克鲁格曼和我对这些政策的谴责。但是，由于国际货币基金组织坚持它的政策是不可指责的——而且没有制度措施来引起它注意——我们的批评毫无用处。更使人恐怖的是，即使是内部的批评者，特别是那些负有民主责任的人们，也被封锁消息。美国财政部对它的经济分析和方案如此傲慢自大，经常把信息控制得很严——往往是太严了——甚至总统所能看到的也是如此。

公开讨论本来可以提出一些深刻而又没有引起美国媒体注意的问题：国际货币基金组织和财政部推行的政策，在多大程度上导致了全球经济的动荡？譬如，1993年，美国财政部不顾总统经济顾问委员会的反对，在韩国推行了自由化。财政部在白宫的内部争论中获胜了，但是韩国，以致整个世界却付出了沉痛的代价。国际货币基金组织对东亚的一些严厉批评，是否是故意要转移对这个机构自己的过失的注意？尤其重要的是，美国——以及国际货币基金组织——推行有关政策是相信这些政策能帮助东亚地区，还是因为相信能给美国和发达工业化世界的金融利益集团带来好处？如果我们相信我们的政策是在帮助东亚地区，那么证据在哪里？作为这些争论的一个参与者，我应该能看见证据。但是，一件证据也没有！

自从冷战结束以来，巨大的权力授予了那些相信会把市场福音带到全球每一个角落的人们。这些经济学家、官僚以及官员们在美国和其他发达工业国家的名义下工作。他们所讲的语言只有极少数公民能够理解，而且几乎没有政策制定者愿意进行翻译。今天的经济政策也许是美国和世界上其他国家相互往来中最重要的部分。但是，在世界上最强大的民主国家中，国际经济政策的文化却是不民主的。

这就是在国际货币基金组织门前呼喊的示威者们在IMF华盛顿会议期间将要指责的。当然，那些街道并不是讨论这些复杂问题的最好场所。有些示威者并不比国际货币基金组织的官员们对公开争论更有兴趣，而且，并非那些示威者所说的都对。但是，如果那些我们委托去管理全球经济的——任职于国际货币基金组织和财政部的——人们不开始对话，并把这些批评记在心里，事情会继续变得非常非常错误。我已经看到它发生过了！