中国公证公信力下降原因初探(1)

第一部分 中国公证改革现状、出现的问题和面临的困境 2009年，公证行业出了一些问题：“西安宝马彩票事件”中公证员涉嫌玩忽职守，西安另有几家公证处几名公证员也因体育彩票二次开奖中舞弊事件而受到追究，内蒙古一公证处将盖好公证员签名章和公证处印章的空白公证书交给当事人任意填写的事件，“双色球”电脑福利彩票摇奖电视特写画面后期补作事件，等等。公证行业史无前例的被人们和社会广泛关注和重视，而且是得到空前的关注和重视。

在关注和重视的背后，公证行业为此付出了非常惨痛的代价。人们不禁会问，公证怎么了？公证处怎么了？公证还公正吗？公证为什么不公正？公证还有权威吗？国家公证机关都这样，社会还有公信力吗？人们的疑问和质疑远不止这些，比这更尖锐、刻薄的还有不少。

在质疑声中，有公证行业内人们的声音，有行业外的声音；有百姓的心声，有国家机关对公证的重新思考和定位；有人们的指责声，有专家的理性思考和分析；质疑不无道理。近日，董萍因被控渎职而受审，公证在年内再一次被人们关注，提高公证的公信力再一次被人们挂在嘴上，人们指责公证同时又对公证寄予厚望，公证行业的公信力处于尴尬境地。

公证，在2009年蒙难。诚信是公证取得公信的基础，是公证事业发展最基本的要求。

当前，公证工作有一些失信的地方，引起了社会广泛关注，众所周知，公证被法律赋予了特定的甚至是预定的公信力，当公证不正，公证不诚信，公证制度就失去了生存和发展的社会基础。遗憾的是，近年来公证却面临着诚信流失的尴尬。

与此同时，二OO四年四月十三日中华人民共和国司法部在《2009年中国公证业发展政策报告》中指出，改革开放以来，公证工作服从服务于国家改革、开放、发展、稳定的大局，为推动经济和社会发展、维护社会稳定、促进对外开放，为维护人民群众的合法权益做出了积极贡献。公证事业持续、稳步、健康发展。

与此同时，我国公证立法、公证改革政策配套的任务还很重，公证事业发展还不平衡，经济社会发展对高水平公证服务的要求与高素质公证人才匮乏之间的矛盾比较突出,公证质量控制有待进一步加强。《中华人民共和国公证暂行条例》和国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》对推进我国公证事业发展起到了重要作用，也为公证立法奠定了基础。

《公证法》已于2009年3月1日正式实施。按照国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》要求，推动符合条件的行政体制公证处年内完成改制工作。

已改为事业体制的，尽快建立健全与之配套的人事、财务、税费和社会保障等制度，确保公证处依法享有人、财、物自主权。加强对合作制试点公证处的指导和规范。

组织召开全国部分省市公证体制改革经验交流会，进一步推动公证体制改革工作。 公证 “官”“民”身份未明。

分析公证失信的深层原因，与公证的“官”、“民”身份一直没有明确拎清有关。据业内人士抱怨，公证处日子并不好过，同行的恶性竞争不算，政府还经常要求公证处少收费或不收费做公证，这也使收费标准成为摆设。

在很多地方，公证处还是司法机关的下属机构。公证处不公正，告不了它。

公证处不是国家行政机关，不能提起行政诉讼。公证处究竟是什么性质，是‘官’是‘民’？应该作为民事侵权纠纷的被告，还是作为行政诉讼的被告？”审视我们目前的公证制度，公证制度改革不彻底，是引发这类案件的症结所在。

按照国际惯例，公证处不是行政机构，而是一个具有高度公信力的独立法人。公证处同司法局脱钩，是我国公证体制改革的大方向。

然而在我国，公证处一直是司法行政机关的组成部分，公证员就是公务员。由于附属于国家行政机关，公证机关在履行职责的过程中，就不免受到行政机关的非正常影响，导致公证事项疑点重重。

特别是涉及到有关国家利益和公民利益冲突的时候，公证的偏颇和虚假，便常常发生。将公证员列入公务员管理序列，尽管有某些好处，但其弊端也非常明显，那就是大锅饭思想严重，人员进口把关不严，导致队伍良莠不齐。

这种状况反映在工作中便是公证工作的诚信流失和低水平。 一九八二年国务院颁布了《中华人民共和国公证暂行条例》，规定“公证处是国家公证机关”，从而界定公证处作为国家行政机关的体制。

在当时，在我国改革开放刚开始，法制还不健全，公民的法律意识还有待加强的情况下，强调公证处的国家行政机关职能很有必要，对我国公证制度的恢复起了积极的作用。一九九三年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。

当前要着重发展会计师和律师事务所，公证和促裁机构，……中介组织要依法通过资格认定 ，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并按受政府有关部门的管理和监督。”这不仅指出了公证机构在社会主义市场经济中的地位和作用，而且明确界定了公证机构为中介组织，为公证体制改革和发展指明了方向。

从此，公证改革的序幕拉开了。司法部从1993年着手进行公证工作改革，并在1994年第三次全国公证工作会议上明确提出公证机构向事业单位过渡的试点意见，至99年上半年，全国已有19.3%的公证处由行政机关改为事业单位。

事业单位或按事业单位模式运行的公证处成为我国公证机构的主流，市场经济中介组织的公证机构的活力和为市场经济服务和积极性明显提高。 1993年，我国把公证机构明确定位为社会中介组织。

2000年7月，国务院批准了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，规划未来十年初步建成适应社会主义市场经济体制的具有中国特色的公证制度。规定改制后的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人，同时提出要实行司法行政机关行政管理与公证员协会行业管理相结合的公证管理体制。

该“方案”对我国公证制度的改革起着承前启后，继往来的作用，树立了公证事业发展的里程碑，并在如下几个方面实现了公证改革的突破： 第一， 公证处转制为事业法人。“方案”指出“改制的公证处应成为执行国家公证职能，自主开展业务，独立承担责任，按市场规律和自制运行的公益性，非营利的事业法人。

”这是至关重要的问题。长期以来，绝大多数的公证处在人、财、物上没有自主权，公证人员的积极性得不到有效的激发，经济效益和社会效益不明显，公证事业停滞不前。

实践证明，只有从组织形式、运行机制、方式方法、管理模式等方面，真正建立起公证处的独立法人地位，方能充分调动公证人员的主观能动性和工作积极性，促进公证事业的健康发展。 第二， 对公证机构的设立实行总量控制， 合理布局。

上级司法行政机关，要根据市场经济民展状况和对公证服务的需要，审批公证机构的设置和分布。既要让公证处之间有竞争，又不允许无序竞争。

在目前证源相对不足的情况下，不要盲目多设立公证处，同时也要考虑所设立的公证处上规模、上档次、上水平。 第三， 面向社会招考公证员。

“方案”规定“要建立公证员考试考核选拔制度。公证员考试要面向社会，……”公证人员长期来量少质弱，除了体制上的原因外，主要问题在于只进行内部招考， 这种内部考试考核选拔制度，使公证行业无法吸纳社会上有志于从事公证事业的优秀人才。

公证队伍得不到充实和扩大。没有人才，谈发展公证事业便是一句空话。

第四，推行主任领导下的主办公证员负责制。它有利于在公证行业建立起“以人为本”的理念，对素质高、经验丰富、办证质量好的公证员，授予其独立办证权利，减少审批环节。

作为公证处中流砥柱的主办公证员，其聪明才智将得到更充分的发挥。 第五，推行要素式公证书。

为了使公证书真正达到《中华人民共和国民事诉讼法》要求的“作为认定案件事实的根据”的标准，满足当事人的需求，对保全证据、现场监督、合同之类公证书实行要素格式，这就要求公证人员不断提高自身的业务素质，从而在办理上述三类公证事项时，准确认定事实，正确适用法律。当前要注意纠正有些公证人员认为要素式公证书只是在原有基础上加长而已的偏见，没有从本质上认识定式化格式与要素式公证书的区别，自觉地加强业务知识的学习。

第六，建立公证赔偿制度。这是解决公证行业抵制风险的有效措施。

按照“方案”规定“公证赔偿实行有限责任，以公证处产资产为限，赔偿范围为公证机构及其工作人员在履行公证职务中， 因过错给当事人造成的直接经济损失。它的意义在于增强公证人员的风险意识，从而不断提高办证质量，对公证机构的发展起着极大的保障作用。

时至今日，继续探讨公证改革的必要性已经没有了太大的实际意义。但是，我们还必须面对这样一个现实：与其它中介组织相比较，公证的现状与改革要求、社会对公证需求之间的差距是十分令人担忧的。

建立社会主义市场经济和实施依法治国方略对公证工作提出了很高的要求。随着我国经济的不断发展，民事、经济流转日益复杂、迅捷，公证服务需求的层级不断提高，简单、格式化的公证方式已成为制约公证文书效力充分发挥的一个重要原因而终将被淘汰。

公证员中缺少真正的人才，只是比较而言确实太少了一些。现在的格式化出证方式屡遭审判机关质疑，公证界怨言颇多，但又有哪个公证处敢说其所办的每一件公证都经得起检查、值得法官毋庸质疑地直接采证呢？！ 公证存在的问题很多，其中最为突出的是队伍素质低下的问题。

同时，公证机构和公证人员责、权、利不清，没有压力，缺少动力，不可能诚惶诚恐、临深履渊般地对待每一件 公证。事实证明，在现在的体制下，这些问题是不可能得到根本解决的。

不进行公证改革就不能建立与市场经济体制相适应的公证机构，公证就没有出路。必须加快公证改革的步伐，决不能坐失良机。

由于制度上的原因，我国公证工作还存在许多问题，有的甚至相当严重。一些地方公证部门仍然隶属于司法行政系统，公证员还是穿“官衣”的国家干部，或者“官衣”脱得不到位；公证制度并未完全按照市场规律的要求实现根本性转变，公证机构在管理和运作上还没有建立起科学的机制，还没有完全体现出社会中介机构的特点。

司法部下发了《关于开展合作制公证处试点工作的通知》并附《关于设立合作制公证处的规范意见（试行）》。决定由各省、市、自治区进行1-2家合作制公证处试点，积极探索新的公证组织形式。

司法部副部长段正坤同志在前不久召开的"合作、合伙制公证改革是整介公证工作改革的攻坚战，也是司法部今年要重点推动的一项工作"。健全有中国特色的公证制度的关键时期。

我们必须抓住机遇，按照党中央的要求和部署，加快公证工作的改革和发展步伐，尽快建立健全适应社会主义市场经济需要的公证体制，充分发挥公证在经济生活、社会生活和对外开放中的中介作用，把我国的公证事业推向一个新的台阶。 随着公证制度改革的深化，在一些地方，公证处纷纷转为事业体制，大部分公证员不再有公务员身份，不再吃“皇粮”。

然而，据司法部律师与公证工作指导司副司长施汉生介绍，截至2009年底，全国3159个公证机构中，完成改制、成为独立法人的有1152个，仅占总数的36.5%。他认为，公证改革不仅涉及到公证行业本身，还涉及到立法机关、政府职能部门。

改革成功与否，不仅取决于基层的具体措施，还取决于立法部门的态度。同时，从行政机关过渡到社会中介组织，从“官”的身份转变为民间机构，本身也需要一个过程。

况且，我国各地的经济、文化发展水平有很大差异，因此，改革必须循序渐进。 恢复重建公证制度二十年来，公证事业不断前进和发展，在社会生活和国家建设及对外交往中发挥了重要作用。

然而，随着时间的推移，社会的发展和各项改革的不断深化，公证制度的内外部环境都发生了较大变化，也促使公证制度要改革，使之适应社会的需要，与时代同脉搏。现在我们对公证进行的改革是积极的，富有成效的，但也有一些问题令人困惑，主要是：

1、把公证改革狭隘地理解为只是体制的改革，表现为一提公证改革就是把公证处变为事业单位，把一个内涵丰富有血有肉的公证改革简单化了，这是个导向问题，其结果可能给公证制度改革和发展带来难以挽回的影响。

2、似乎改为事业单位才是公证改革的出路，才是与国际接轨，符合国际上通行的作法，实际上公证事业发达的国家的公证制度也不尽一样，换句话说，国际上多轨并存，我们接哪条轨？

3、我们的公证制度改革酝酿已久且已着手实施，不论处在改革路上的哪种类型的公证处都是颇有微词，有的满腹牢骚，对现在的公证改革持消极态度，甚至不赞同改革。

4、一些公证处、公证员和基层司法行政机关过多地注重经济利益和眼前利益，忽视长远利益和社会效益，公证改革面临尴尬境地。

5、公证质量滑坡，公证机关形象受损，不正当竞争现象发生。凡此各种种，公证处和公证说为了生存不得已而为之。

他们也确实面临自下而上问题。 这些问题是公证事业发展到一定阶段的必然结果，完全符合事物发展的规律，我们应该透过现象看本质，抓本质和要害，从根本上解决问题。

这个根本是其内部的发展规律和外部的客观环境，解决的办法是适应规律继续和深化改革。 我国公证制度的发展经历了一段曲折的历程。

新中国的公证制度是借鉴前苏联公证制度创立、形成和发展起来的，1982年，国务院制定了新中国第一部公证法规———《公证暂行条例》。二十多年来，随着我国政治、经济和社会的全面发展，实践中的公证已经远远突破了《条例》所规定的内容，在具体的公证程序上也越来越多地遇到了无法可依、无规可循的尴尬局面。

另外，由于现行公证暂行条例对公证员的学历和文化素质要求较低，公证改革滞后于律师等行业，公证行业很难吸引并且留住高素质的人才。我国公证制度设计基本参照德、法等大陆法系国家的通行做法，公证处和公证员要对法律行为、有法 律意义的文书和事实的真实性、合法性负责，但在职务保障方面，与大陆法系国家的通行做法差距很大：对公证当事人提供虚假材料或在公证员面前作虚假陈述的行为，没有相应的制裁措施；公证调查往往得不到有关部门和个人的配合。

责权不对称，导致公证执业常常处在两难境地。此外，一些政府行政管理部门过分依赖行政手段，不善于运用包括公证在内的法律手段管理经济社会事务；一些部门借助行政权力，推行各种名目的鉴证、见证，对公证造成冲击；少数不法分子冒用公证处和公证员的名义，制作假公证文书。

这些都严重损害了公证秩序和公证形象。 现行公证制度存在的问题

1、公证尴尬———无法可依。缺乏实体法的依托，现行公证制度职能被弱化。

我国缺乏民法传统，尽管有了公证制度，对公证的认识却相当肤浅，还未做到把公证制度真正当作一种保障民事、经济法律实施的程序性法律制度；学术界、立法界长期忽视对公证制度的预防、引导、事前纠正功能，与诉讼及类似诉讼制度的事后补救及惩罚功能的成本分析和价值比较研究。

2、程序法不完善，现行公证制度的公证效力得不到保障。主要原因是：第一，公证制度作为一种非诉讼法律制度，其地位应与诉讼制度同等。

但在立法上，公证法地位与公证制度的重要性并不协调，与《民事诉讼法》的地位也不均等。第二，现行《公证暂行条例》，对公证程序规定的过于原则、抽象，缺乏操作性，对公证效力及其保障措施没有规定，即使有意适用《公证暂行条例》对公证程序的规定具体，但仍不够充分，并且规章是否纳入国家法律体系还有分歧，其在适用的效力上缺少稳定性。

第四，由于程序法对各种具体公证程序及要件缺乏具体规定，不同公证机构或不同公证人员对同一公证事项所采取的程序不尽统一，具有一定的随意性，公证质量不可能得到有效的保障。

3、证出多门影响了公证业务的拓宽。一是工商部门鉴证、土地部门鉴证、法律服务中心的鉴证、律师见证，使当事人不知道哪个部门办证有用，从而造成公证业务领域难以拓宽；二是《中华人民共和国担保法》实施后，各地都设置了相应的登记部门，使一些金融机构和借款单位对一切债权债务的发生、转移、终止都依赖于抵押的登记，认为抵押财产有了指定部门登记就行了，没有必要办理公证，致使多年来开展的抵押贷款合同公证受到影响。

这都对公证工作的开展造成诸多不利因素。

4、公证队伍的业务素质亟待提高。

5、不正当竞争破坏公证事业健康发展。 公证制度是中国法律制度的重要组成部分,也是国际通行的法律制度。

国务院批准《关于深化公证工作改革的方案》的出台，标志着我国公证工作改革和发展进入了一个新阶段，是推进我国公证事业发展的一项重要举措。公证机构行使的是国家赋予的公证权。

公证权力是国家的权力，是国家权力在证明事务中的体现。这一特点决定了公证必须具有权威性、严肃性、公正性、准确性。

加入WTO，公证正在向社会生活的各个领域渗透，人民越来越要求了解公证，社会也越来越需要公证， 2009年9月，司法部向国务院报送了《公证法（草案）送审稿》。经过广泛征求意见、反复研究修改后，形成了《公证法（草案）》。

2009年的宝马彩票案中爆发的“公证丑闻”则使《公证法》的出台更加迫切。公证制度的预防性功能和对经济、民商事活动适度干预的基本作用，决定了公证在维护社会主义市场经济秩序方面具有不可替代的作用。

国外的实践证明，市场经济越成熟，公证服务的领域就越宽，层次就越高，作用就越大。在政府职能进一步转变和司法改革不断深化的背景下，公证法提请审议，将成为中国公证制度不断走向完善的重要一步，这部法律最终获得通过实施，将为中国公证制度开辟更加广阔的发展空间。

《中华人民共和国公证法》将于２００６年３月１日起实施。司法部日前出台了《２００６年中国公证业发展政策报告》，6月26日起，全国首个有关公证赔偿的规定在上海施行，规定对公证改制后办理的公证事项中是致使公证当事人、利害关系人遭受经济损失应当依法承担民事赔偿责任，实行公证过错赔偿。

规定无疑对提高公证质量，对建立公证信用体系，提高公证机构信誉和公证的公信力有着积极意义。今年3月14日，中国公证员协会被国际拉丁公证联盟以表决形式批准入盟，标志着中国公证从此真正走进了国际大家庭。

在此背景下，公证与国际接轨，改革更为迫切。 第二部分 当前理论和公证界对公证(公证公信力)制度的研究成果和存在的不足 公证活动是公证处或公证人依据法律赋予的权力行 使国家证明权的活动，由此可见公证代表国家行使某些证明的权力来自于法律授权，其活动内容应由法律作出规定，其行为准则和程序需符合法律规范。

从某种程度上讲 ，法律赋予权力的特定性正是社会对公证公信力认可的基础和保障。传统上，我国公证法渊源包括《公证暂行条例》、《公证程序规则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国收养法》以及其他涉及公证的法律、法规 、规章、地方性法规等法律文件［4］。

但目前我国公证制度一直未能形成完整的体系，在部门法律和法学理论中均处于一个边缘的位置，理论和实务界对这一领域至今重视不够，这难免使得社会公众对公证公信力的认可度和信赖度不高。具体来看，我国现有的民 事、经济法律法规中对法定公证内容规定甚少，甚至有进一步削弱的趋势，使某些必要的公证业务缺乏实体法依托；同时，程序法对公证效力的强化和保障也严重不足，除民诉法第67条的规定外，现行的《公证暂行条例》已是1982年颁布的，许多规定早已公证实践 所突破，已不能适应社会、经济发展对公证活动的需求。

公证理论研究在学界和实务界都甚显薄弱，致使公众乃至公证从业者自身对公证的性质、公证机构和公证人的定位、公证的作用和效力等问题都无一个明确的认识，这也造成某些对公证公信力的质疑。 因此，提高公证公信力必须首先补充和完善公证立法，加强和深入理论研究。

《公证法》虽然以于今年三月一日实施，但借鉴拉丁联盟国家公证的作法应尽早辅之以成熟的部门法律和行业规则相配套。其次，我国法定公证条款的比例之低在实行成文法的国家绝无仅有。

诚然，立法者在民商立法中限制法定公证事项的一 个重要理由是为了防止设置市场门槛、干预意思自制和影响交易效率。但自十九世纪末社会法学派兴起之后，法律个人本位与社会本位的地位变化，意思自制与交易安全、诚实信用的利益权衡，使通过包括公证在内的中介法律手段对市场经济进行调控已成为各 国，尤其是大陆法国家普通的立法选择。

公正是效率的基础和保障，危险性的、无效率的频繁流转不成其为法学和经济学意义上的效率。鉴于此，在我国民商事和经济立法中，立法者应本着兼顾安全、效率和意思自治的原则，适当而又充分地规定法定公证的内 容，尤其在政府采购、重大公共工程项目招投标等领域作此规定。

这样，既可通过法律确认的形式提高公证的公信力，又将有利于民事、经济生活安全、高效的进行。 另一方面，考虑到在实体法律部门中对必须公证内容作出立法规定难免涉及泾渭森严的部门利益问题，立法层面上则可考虑在程序法中提高和扩大公证的法律效力，包括规定虽非法定公证项目，但凡是经合法公证机构 按法定程序真实、合法地作出的公证文书皆具有优势证明力，提高其证据价值，对赋予强制执行效力的公证文书在条件成就时得以顺利执行等。

最后，公证及其相关理论的繁荣和深入对公证公信力的提高无疑大有裨益。对公证机构、公证活动的性质、地位和作用认识的模糊必然导致公证意识的淡薄和对公证公信力的淡漠。

对此，法学研究者和公证从业者都应 尽力加强这一领域的研究。

 社会信用体系这一概念有着广泛的外延，它不仅涉及到法律问题，还涉及经济、文化、道德等多个领域，公证是社会信用体系中的一个重要部分。

在社会中，最能体现社会信用的就是公证的公信力,公证制度与社会信用体系有何关系，公证对社会信用建设有何作用，如何发挥公证在社会信用建设中的作用,成为公证(公证公信力)制度的研究重点论证的问题。公证的公信力和公证自身信用建设，可以说细化以后就是公证质量的提高，这在公证行业是一个永恒的话题。

在全社会建立信用制度、信用体系的有利时机，推进公证自身的信用建设，公证机构、公证业务和公证理论的研究,综述当前理论和公证界对公证(公证公信力)制度的研究观点，主要有以下几个方面:

(一)公证制度是社会信用体系的重要组成部分 对公证与诚信关系论证的过程，就是更深层次、更大范围、更具本质地认识公证的过程。

(二)公证作为信用中介要主动为社会信用建设服务 公证是社会信用建设中的“信用中介”,公证与社会信用，对公证独特作用的研究有利于明确公证在社会信用建设中的地位和任务，进而论述其如何发挥职能优势。

(三)公证在发展社会主义市场经济中具有独特作用 社会主义市场经济也是信用经济。公证 在为社会信用建设服务的同时，也为市场经济提供信用支持，同时也提高了自身的价值。

有关公证信用的宣传扩大了公证的影响，拓展了公证业务，也能为公证创造更加良好的执业环境。

(四)公证服务业要为社会征信体系的构建积极发挥作用 公证处在完善社会征信体系过程中应当发挥的作用。构建我国社会征信体系是当前社会诚信建设的当务之急，在建立企业征信体系、事业法人征信体系和个人征信体系方面，司法部要求司法行政机关要充分发挥法律服务职能，积极配合经贸、银行、人事、劳动和社会保障等部门建立社会征信体系。

这对公证行业来说，参与到征信机制的构建中也是在新形势下开拓公证业务的一项举措，对整个社会和公证行业，都是一件好事。

(五)增强公证公信力是发挥其在社会信用建设中的作用之关键所在 公证公信力能促进市场经济规范运作，解决市场信息不对称的问题，预防市场欺诈行为，降低市场经济交易成本。当前，市场经济处于转型时期的某些弊端，使公证公信力面临挑战， 第一章 中国公证体制改革

一、中国公证体制改革的必要性 （其中运用比较的方法，从古罗马公证制度产生和发展的社会经济根源出发，说明公证制度的建立是为社会经济生活服务的,因此中国公证体制改革是必然的，也是必要的）。 在古代奴隶制罗马共和国时期，出现了一种经奴隶主授权，专为办理其主人法律事物的奴隶，称为"诺达里。

（notayial)，意即"书写人"。他们专门为奴隶主起草各种合同和法律文书，对于其主人的这些活动也起右见证的作用。

这是较早有文字记载的一种私证活动。后来，为了迎合广大罗马平民办理某些法律事务的需要，又出现了一种专职代写法律文书的人·叫"达比论"，意即"代书人"。

代书人都是一些具有法律知识的人，给当事人索取法律上的帮助。不仅代当事人草拟各种法体文书，还在文书上签字作证。

他们按国家的规定向当事人索取报酬。这样，"达比论"逐渐代替了"诺达里"，形成了代书人制度。

这种代书人制度有几个特点: 

(1)代书人是一种职业，他们不能从事国家或私人的其他职业。

(2)代书人是一种自由职业，但受国家监督。国家责成他们在制作法律文书时必须符合法律，"如发生错误，可剥夺其从事这种职业的权利。

(3)代书人必须在专门的事务所中拟定文书，只有在特别情况下，才允许其在其他地方拟定文书。

(4)为使其所拟定的文书取得无争议文书的效力，他还击将文书提交法院认定，法律记录后，该文书即成为无可争议的文件。 以上特点，对后来公证制度的发展产生了很大影响，这种代书人制度，被学者们认为是现代公证制度的始祖。

（关于公证的起源可能在肖建华的公证制度比较研究的文章中有更准确的描述，应该是与经济发展有关，可以参照） 从经济基础上讲，公证制度产生于商品经济，公证的社会需求是由于商品交换而产生的，是人们在经济交往过程中由于言而无信、背信弃义造成千万次交易失败而引发的一种预防机制。为了防止失信行为和交易失败，需要找一个“中间人”来证明某事件、行为曾经发生的真实性，这就产生了“私证”。

后由于私证的权威性不够，尚不能阻止某些失信之人对交易的破坏作用，进而借用国家强力来维持交易的秩序，遂产生了“公证”。在市场经济条件下，交易更需追求效率。

公证人作为与交易双方无利害关系的“中间人”，以国家的名义对交易双方的法律行为进行“证明”，进行监督，并作为法律专业人员向双方提供法律咨询和法律建议，会有效地预防纠纷，保障交易，维护稳定。所以，就公证产生的根本原因而言，其目的是为了预防纠纷，保证交易的正常进行，保证各方利益按事先约定的原则有预见性地实现，这就是公证的本质特性和基本功能。

（来源：检察日报） 我国现行公证制度是在计划经济体制基础上建立起来的，经过十几年的改革，社会主义市场经济体制已初步建立，经济基础的变化必然要引起上层建筑的变革，旧模式下的公证制度着重于行政监督与管理，已经不适应市场经济形势下的价值规律、竞争规律以及供求规律的要求。市场经济呼唤新的公证中介服务体制，十四届三中全会将公证界定为市场经济的中介组织，在市场经济中发挥证 明、服务、沟通、监督的作用。

公证不再是政府的行政行为，而是非行政的、自主的、按照自律机制运行的法律服务行为。 公证制度是国家为保障法律的正确实施，稳定社会经济，民事秩序，预防纠纷，减少诉讼，保护公民和法人的合法权益而设立的一种预防性的司法证明制度。

公证制度同其他法律制度一样，是随着人类社会的发展，私有制的出现，逐渐由私证演变过来的。在人类社会的发展过程中，经历了从无阶级社会进入阶级社会的发展过程，在阶级社会里，经常发生一些涉及权利义务的争论，如处理不好，可能引发纠纷、诉讼。

因此，在涉及比较重要的权利义务时，人们往往要写出字据，请见证人在场见证，签字画押，这就是一种私证 (见证人往往只是以私人身份进行见证)。

二、改革中出现的一些问题 目前三种体制，分别是事业、行政、合伙三种（数据见段正坤答记者问），其中行政体制与《公证法》中规定的公证处作为民事主体并为自己的公证活动承担民事赔偿责任发生冲突，但由于全国经济发展的不均衡，致使中西部地区无法改为事业体制，简单地说，无法养活自己。这一段可比较法国、德国、加拿大等国的公证人制度。

《中华人民共和国公证法》已经十届全国人大常委会第17次会议审议通过，它的制定与颁布对于促进我国公证事业发展有什么影响呢？就此，本网记者对司法部副部长段正坤进行了专访。 记者：您能介绍一下我国公证机构、公证人员的基本情况吗？ 段副部长：目前，全国共有3146个公证处。

其中，按体制划分，行政体制的公证处有1553个，占全国公证机构总数的49.36％；事业体制的有1555个，占49.43％；合作制试点公证处有38个，占1.21％。 按管理层级划分，司法部管理的公证处有1个；由省（自治区、直辖市）司法厅（局）管理的公证处有47个，占全国公证机构总数的1.49％，由副省级市和地级市司法局管理的有372个，占11.83％；由县、县级市司法局管理的有2013个，占63.99%、市辖区司法局管理的有713个，占22.66％。

目前，全国公证从业人员数量共有19000多人。其中，公证员约11600人。

（1）从公证员学历构成看，公证队伍是一支法律知识与专业水平不断提高的队伍。 全国公证员中，目前有大专以上学历的公证员11041人，已占公证员总数的95.2％，比去年增加1.11%。

其中，本科及以上学历的有5929人，占公证员总数的51.12%，比去年增加20.9%；专科学历的有5112人，占公证员总数的44.08%，比去年减少15.03%。 高中及以下学历的有557人，占全国公证员总数的4.8%,比去年减少19.5%。

此外，自2009年以来，公证员从通过司法考试人员中选任，迄今已有400余人经过实习培训进入公证队伍。

（2）从公证员年龄构成看，公证队伍是一支经验和职业阅历不断丰富、不断成熟的队伍。 全国51岁以上的公证员1797人，占全部公证员总数的15.49%，比去年增加7.09%；41岁至50岁的公证员3427人，占29.55%，比去年增加8.62%；31至40岁的公证员5185人，占44.47%，比去年减少5.57%；30岁以下的公证员1216人，占10.49%，比去年减少7.67%。

第二章 中国公证制度中存在的问题

一、先天不足问题。新中国恢复公证后，公证员准入门槛低，队伍专业素质差。

比较法国、加拿大的公证人，在成为公证人前都经过严格的法律培训或干脆是从资深的律师或法官中任命的（在文档资料中找），而中国大部分是师傅带徒弟的方式进行公证职业培训的，夜大、电大毕业的大专生在前几年属于高学历，高中生也数不少，近几年才要求必须法律本科毕业，并参加司法考试。 法国：法国公证人队伍素质高。

要成为法国公证人必须有四个基本条件：一是学历，法律研究生毕业。二是经历，必须在法律机构从事法律工作达15年以上，比如法官，检察官，律师等等。

三是品质，品德高尚，没有不良记录。四是忠于法兰西共和国。

除了上述条件外，经两名公证人推荐通过 公证人的专业考试，在公证人事务所实习两年才能取得公证人资格。然后排队等待，只有公证人空额后才能补缺成为公证人。

这次100周年大会又提出公证人要会讲多国语言的要求。现在的公证人会讲两国语言。

公证人普遍具有良好的以信用为核心的道德素养、敬业精神以及深厚的法律功底。在法国，要成为一名公证人，需经过四年法学本科，二年公证专科培训，在公证事务所实习二年，并通过公证人任职资格考试再向司法部申请公证人资格。

由于法国对公证人的任职要求高，并有系统的法律及公证专科教育，使法国公证人成为专业水平高、道德信用好、热衷于社会服务活动的法律权威人士。他们具有较高的经济收入和社会地位，每个公证人都非常注重信用、名誉。

加拿大：论文集 德国

（一）从业资格的取得 在德国，要成为公证员必须通过两次国家法律考试。这是各州为将要从事法律工作的人举办的职业资格考试，由州司法部法律考试局组织。

考试局主席和副主席由职业法官和高级行政官员担任，其他成员有法官、检察官、律师、公证员、大学教授等。第一次国家法律考试，主要考查对法律的理解与应用能力。

法学院（系）学生学习期满即可参加该考试，考试结果分为优秀、好、完全满意、达标、尚欠缺、差六个等级，达标以上等级的考生即为通过考试。每年参加考试的考生约有两万人，通过考试的约1.5万人，通过率为75%.通过第一次国家法律考试的人员在政府、法院、律师事务所等单位实习一年后方可参加第二次国家法律考试，主要考核综合知识水平、综合能力和个人品行。

通过者可以申请法官等职位。每年通过该考试的考生约1万人，而从法官、检察官岗位上退休的只有300人左右，大部分人只能谋求公务员职位或者从事律师职业。

没有通过国家法律考试的考生原则上只能重考一次（重考的未通过率也很高），未通过者就不能再从事法律工作，必须重选专业，从头学习。因此，在德国，法律专业的学生是最勤奋的。

二、社会地位问题。中国的公证员充其量就是行政单位的一个小公务员或小办事员，行政长官可以对其发号施令，公证员必须服从，西安宝马彩票案就是一个例子。

比较：法国公证人是由国家元首任命的（社会地位和声望非常高）、加拿大由总督任命、英美法系的美国都是由州务卿任命并授权......。

三、经济地位问题。公证人在欧洲不仅社会地位高，而且经济地位也很高，中国的公证员最好的是和公务员一样，改制的公证处因为没有法定案源保障，没有安全感，社会保障尚不完善，尤其中西部地区，靠办公证业务维持生计十分困难。

四、法律保障问题。

1、对于必须公证的项目，中国只有《担保法》中有半条必须公证的规定，其他部门法都没有强制性的规定；而法国、德国的民法典中规定必须公证的事项占公证总数的40%——60%，甚至《埃塞俄比亚民法典》中都有一百三十多条必须公证的条款，这就从法律上为公证人的基本案件来源奠定了基础；而我们只好自己找饭吃，再加上素质不高，对公证的理解不深，致使某些公证处连拧门撬锁公证都做；

2、对于当事人提供伪证，中国《刑法》中没有规定在办理公证时提供伪证该如何处罚，而无论是法国为代表的大陆法系国家还是英美法系国家都对提供伪证的公证申请人有处罚的规定。 中国公证制度度的显著功能之一是预防纠纷，在一定程度上它需要通过法定公证，也就是必须公证实现。

同时，这也是政府职能转变后，运用法律手段实现宏观管理的客观要求。法定公证，符合公证制度的价值取向，也是我们借鉴大陆法系国家公证制度的一个重要方面。

需要说明的是，法定公证并非是漫无边际的，它只在一部分国家认为重要、必须的领域内出现。德国、法国、意大利等许多国家的公证法典和民商事实体法都规定了不动产转让、公司章程等必须公证事项。

我国已有若干省份的地方法规规定了必须公证事项，说明这一制度在我国经济社会也是需要的。 大陆法系国家的公证制度又称为拉丁公证制度，大陆法系各国公证制度虽有差异，但都具有以下共同特点 一是公证是预防性的法律制度。

公证从法律角度为民商事活动中双方当事人提供准确、可靠的法律文件，以达到维护法律秩序，预防纠纷，疏减诉源的目的； 二是有比较完备的公证法律。大陆法系各国以公证法典为基础，主要规定公证的原则、任务、效力、业务范围、组织机构、任职条件、公证程序、法律责任、监督管理等内容；另在民商实体法中规定了法定公证事项，在民事诉讼法、民事执行法中对公证效力及其实现的程序作出规定； 三是公证属于国家职能的范畴。

公证人（公证机构）是接受公权力的委任以国家名义办理公证事务，公证人由国家任免，在国家指定的区域内执业，使用带有国徽或州徽的印章、徽记，公证书为公文书，执行国家统一制定的收 费标准，接受国家的监督；  法定公证占公证业务的半数以上。大陆法系国家法律规定必须公证的事项占公证人业务的40-60%。

这些必须公证事项主要包括一是公司章程、变更公司章程、公司的设立、注册和登记、公司会议记录和决议、公司的转变、合并及财产转让、公司发起人认购股份或缴付股款、公司股份转让行为等；二是收养、继承及其他婚姻家庭事项；三是不动产所有权的取得放弃、不动产转让、买卖、强制出卖、赠与以及不动产的分割、使用、不动产的抵押、担保等事项；四是财产让与契约、赠与合同、财产租赁合同、委托书必须公证。此外，从公共服务的角度，公证人还提供如财产清算，遗产保管和分割，拍卖、招标、抽彩等面向社会公众活动的法律监督，代征国税、代办登记等法律服务； 例如： 法国的《民法典》确定了基本的公证业务，法定公证业务约占公证业务的65%，主要三方面：

1、不动产领域。如不动产的分割、分配、出卖后的结算，不动产的转移、不动产抵押权的设定，对不动产享有优先权的债权人的确认等事务均需办理公证。

2、家庭法领域。处理家庭财产经营和家庭财产转让等行为需办理公证。

3、公司法领域。公司章程及其他相关文书需办理公证，当公司合并或解散时，公司清算，公司股份质押，确认公司债的认购结果等也需办理公证。

此外公证人还代拟契约、不动产交易资金的监管、寄存、代收房地产交易税、代办房产登记管理等。 根据《德国民法典》、《联邦公证法》等有关法律的规定，下列行为必须进行公证：

（1）特定的意思表示，如：承租人对终止合同的抗辩以及请求延长租赁关系的意思表示；保证人对承担债务的意思表示；婚姻姓氏的意思表示；直系亲属放弃对共同财产份额权利的意思表示；收养三方（被收养人、收养人、被收养人父母）的意思表示；放弃认领非婚生子女的意思表示；继承人拒绝继承的意思表示等。

（2）特定的合同，如：转让现有财产或者部分财产的合同；对现有财产或者部分财产设立用益物权的合同；赠与合同；婚姻合同；继承合同；继承人出卖自己份额内的财产的合同等。

（3）其它事实，如：债务人清偿债务后，若债权人声明不能返还债务证明文书，经债务人要求，债权人应当出具经过公证证明债务消灭的法律文书；土地权利及变动的公证等。 社会地位、法律地位：公证人的任职条件高、法律地位高。

公证人为独立的法律职业者，除要具备良好的道德品质和大学法学学历外，还要通过国家规定的司法考试或专门的公证人资格考试，完成规定的公证实习期限，并交纳执业保证金，履行职业宣誓。公证人由国家元首或司法部部长任命，为终身职务，以保证其社会地位和公信力。

 五是公证人为独立的法律第三人。大陆法系各国一般实行公证人本位制度，公证人自己创办事务所，履行公职，不隶属于任何组织，独立办证，自主管理，不拿国家工资，自负盈亏，自担责任，国家监督；  公证人的社会地位高。

这次大会有5000多公证人参加，其中4000多人是法国公证人，45个国家的代表应邀参加盛会。法国司法部长在开幕词中高度赞扬了公证人工作的辉煌成就，是公证人用他们的工作构筑起了社会真实、合法的信用长城。

法国总理亲临18日的晚会，在闭幕会的致辞中肯定了公证人制度200年来对法国政治、经济方面所做出的卓越贡献。在法国先贤祠供奉的历史名人中就有三名公证人前辈。

一个是Jean-Etienne Marie Portalis，他是负责拿破仑皇帝礼拜的部长，也是拿破仑民法典的起草人之一；第二个是Jean-Baptiste-Pierre Beviere，他是巴黎公证人的元老，法国上议院的议员，也是拿破仑民法典的起草人之一；第三个是Jean-Baptiste Claude Odiot, 拿破仑加冕时，是他作为公证人把象征皇权的权杖和配剑授予拿破仑的。在法国，人们在处理自己财产时，认为少了公证人是不能想象的。

法国公证业务的80%是法定公证，很多行为法律规定必须公证后才生效。法国公证人的社会地位很高。

准入条件： 法国公证人队伍素质高。要成为法国公证人必须有四个基本条件：一是学历，法律研究生毕业。

二是经历，必须在法律机构从事法律工作达15年以上，比如法官，检察官，律师等等。

三是品质，品德高尚，没有不良记录。四是忠于法兰西共和国。

除了上述条件外，经两名公证人推荐通过公证人的专业考试，在公证人事务所实习两年才能取得公证人资格。然后排队等待，只有公证人空额后才能补缺成为公证人。