公共财政与和谐社会

摘 要：“构建社会主义和谐社会”这一新命题是马克思主义理论在我国社会主义建设中的重大发展。构建和谐社会与科学发展观和小康社会，一脉相承，互相影响，构成一个有机的统一体。各种“和谐导向型”改革必须体现构建社会主义和谐社会的总要求。“和谐导向型”对公共财政改革也具有若干原则要求。“和谐财政”是“和谐导向型”改革对公共财政改革的具体体现，它通过体制和谐、政策和谐与运行和谐这三方面的建设来实现。

关键词：和谐社会；公共财政：“和谐导向型”

“构建社会主义和谐社会”这一新命题首见于党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会的能力专题研讨班上的重要讲话中，精辟地确定了和谐社会的内涵是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。这一命题是我党对马克思主义理论的重大发展，是我党顺应历史发展，从落实科学发展观，全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面出发提出的一项重大历史任务。公共财政在本质上是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系，可见，公共财政应是和谐财政。它作为国民收入（或GDP）再分配的重要手段和提供公共产品的具体模式，在和谐处理利益分配关系，充分调动各方面积极性，构建和谐社会的历史进程中必然担当着重要角色。随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政与经济、政治和社会文化生活的关联更为紧密，因而研究公共财政与构建和谐社会之间的关系具有重要的理论与现实意义。

一、科学发展观、小康社会与和谐社会的内在关系

构建和谐社会离不开科学发展观与小康社会，它们之间具有深刻的内在联系，是一脉相承，互相影响的。

1.构建社会主义和谐社会与全面建设小康社会是有机统一的

首先，构建社会主义和谐社会是全面建设小康社会的重要内容。党的十六大报告在阐述全面建设小康社会的宏伟目标时，强调建设更高水平的小康社会，就是要在经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、人民生活更加殷实的同时，使社会更加和谐；强调要努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。可见，构建社会主义和谐社会是全面建设小康社会的重要内容；全面建设小康社会的目标，内在地包含了社会更加和谐的要求。

其次，构建社会主义和谐社会，可以为全面建设小康社会创造一个有利的社会条件。构建社会主义和谐社会，有利于最广泛最充分地调动一切积极因素，不断增强全社会的创造活力；构建社会主义和谐社会，有利于处理大量的非对抗性矛盾，协调好各个社会阶层以及各方面的利益关系，切实维护社会公平和正义，从而有效地协调各方面的社会关系，充分发挥人们的积极性、主动性和创造性；构建社会主义和谐社会，有利于进一步发展社会主义民主，不断健全社会主义法制，为全面建设小康社会提供一个良好的民主法制环境；构建社会主义和谐社会，有利于健全社会组织机制，完善社会管理体制，优化社会秩序，使人民群众安居乐业和社会安定团结，从而为全面建设小康社会提供一个安定有序的社会环境。

最后，全面建设小康社会，可以为构建社会主义和谐社会提供坚实基础。同全面建设小康社会相比较，构建社会主义和谐社会的要求更高、时间更长、任务更重。构建社会主义和谐社会同科学社会主义创始人提出的共产主义远大理想、同现阶段我们共产党人和全国各族人民建设中国特色社会主义的共同理想是完全一致的。最理想的和谐社会，就是未来的共产主义社会。在全面建设小康社会的进程中，我们必须继续努力地使社会日益和谐。因此，即使我们在将来实现了全面建设小康社会的宏伟目标之后，也还要为构建社会主义和谐社会继续奋斗。

2.以科学发展观构建社会主义和谐社会

构建社会主义和谐社会，这一新的重大命题与重大战略任务的提出，表明我们党把中国特色社会主义事业的总体布局由社会主义经济建设、政治建设、文化建设的“三位一体”，发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的“四位一体”，这不仅是我们党对马克思主义理论的重大发展，而且是我们党执政理念的重大飞跃。

构建社会主义和谐社会同树立和落实科学发展观是有机统一的。科学发展观是从发展理念、发展思路等方面来促进社会发展与社会治理，这是从发展的角度求和谐。它强调的是发展的全面性、协调性和可持续性，注重的是经济发展、政治发展、文化发展、社会发展、人的发展的平衡以及人与自然的和谐，实现发展的和谐与完美。构建社会主义和谐社会则是从社会关系、社会状态方面反映和检验落实科学发展观的成效，这是从和谐的角度促发展。它强调的是社会发展的进步性、合理性和稳定有序性，注重的是对人的利益充分保护，使人的价值充分体现，各尽其能，各得其所，和谐相处，以求在和谐中推进发展，在发展中提升和谐。社会主义和谐社会只能在“三个文明”协调发展中得以实现。发展是和谐的基础，统筹是和谐的要求，兼顾是和谐的保证。因此，必须用科学发展观统领我国社会主义和谐社会建设，把科学发展观贯穿于构建社会主义和谐社会的全过程。

可见，只有坚持整个社会全面、协调、可持续发展，才能在经济实力不断增强的条件下，逐步理顺经济社会的各方面关系，从而促进经济社会更加健康有序，各项社会事业更加蓬勃发展，社会管理和公共服务更加完善，安定团结的政治局面持续巩固，党的构建和谐社会的能力不断增强。只有在社会主义和谐社会可持续发展的基础上，才能完成和谐创业、和谐安邦、和谐兴国的伟大使命。

二、“和谐导向型”对公共财政改革的原则要求

所谓“和谐导向型”改革就是要体现社会主义和谐社会构建的总要求，一方面各种改革的全过程要能充分体现和谐社会建设的要求，另一方面，改革后的体制要能为和谐社会作贡献。具体而言，“和谐导向型”对公共财政改革的原则要求有以下几点：

1.以法治财与民主理财

民主与法治有着内在的必然联系，真正的民主必然是法治民主，离开法治，就无所谓民主。同时，民主又是法治的政治基础，如果民主不复存在，法治也就荡然无存。社会主义和谐社会在本质上是民主社会，而法治则是社会和谐的基石。民主与法治的相辅相成、辩证统一关系，要求我们在公共财政建设中，应当把民主与法治的制度因素有机结合在一起，互相促进、协调配合。这既要进一步扩大政治民主，实现民主理财，增强预算的透明度，建立有效的利益表达机制和协调机制，扩大公民参与财政治理的空间，实现阳光财政；又要积极推进法治进程，用新的法治理想、法律规范，去凝聚社会绝大多数成员的共识，致力于培育以公平正义为基本价值取向的财政法律秩序，以加快我国公共财政的法制化与法治化进程。

2.树立新的“政府市场观”，实现和谐发展

构建和谐社会必须树立新的“政府市场观”。在我国社会主义市场经济条件下，市场能干的事由市场干，政府一般不干；市场不能干的，政府必须干；市场暂时无力干或干不好的事，必须要政府的介入，由政府来发挥导向作用。特别是当前我国仍处于市场转型期，市场机制还很不成熟，我们一方面要从过去政府包揽一切的计划经济思维中解脱出来，另一方面除了弥补市场失灵的缺陷，政府还需为市场的有效运行而付出比西方发达国家更多的努力。在公共财政改革过程中，政府应以社会管理者身份，追求公共利益最大" 化和逐步均等化，既防止“缺位”，也防止“越位”，通过提供公共产品和服务、满足社会公共需要，为经济社会有序运转提供必要的制度保证和物质基础，致力于市场机制的和谐和经济运行的和谐。

3.树立新的“公平效率观”，实现和谐发展

在改革深化、发展取得相当成效的今天，强调构建和谐社会，就是要求任何改革步骤与政策措施都要树立贯彻新的“公平效率观”，落实和谐社会特征中的“公平公正”。公共财政改革仍应在微观初次分配上注重“效率优先”，但随着社会物质财富逐渐丰富和收入差距的相应扩大，应逐步注重公平、公正的要求，在宏观上注重国民收入（GDP）再分配的调整。这就要求我们在公共财政的建设中要有思维创新、政策创新、手段创新，做到在和谐中追求发展，在发展中实现和谐，发展为先，和谐为重。

4.必须坚持“两个毫不动摇”

不断增强全社会的创造活力，既是社会主义和谐社会的一个基本特征，也是构建社会主义和谐社会的重要保证。当前，激发全社会的创造活力，应该坚持“两个毫不动摇”。在公共财政改革中落实“两个毫不动摇”，就是在牢固、壮大、发展公有制的前提下，在财税领域内转变计划经济时期下的所有制歧视观念，并采取切实措施鼓励、支持和引导非公有制经济发展，使各种所有制经济在市场中平等竞争、共同发展；坚持劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配，完善以按劳分配为主体，各种分配方式并存的分配制度，进一步完善税收的再分配职能作用，鼓励和支持社会各阶层人员为经济社会发展积极贡献力量；全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，坚持以人为本，建立与社会主义市场经济相适应的个人所得税和科技税收制度等。

5.和谐处理社会的非对抗性矛盾

社会主义和谐社会是安定有序的社会，是社会主义国家全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。社会主义和谐社会并不是不存在社会矛盾，但占主体地位、起主导作用的是非对抗性矛盾。这些矛盾并不是处于对抗和冲突之中，完全可以通过民主的非对抗形式解决。在公共财政改革中，应有意识地发挥税收杠杆或转移支付对国民收入（或GDP）再分配的导向功能，和谐处理地区差距、城乡差距、收入分配差距等社会主义市场经济发展过程中的非对抗性矛盾，使得矛盾的各方能够相互促进、良性运行、和谐共存、共同发展，从而实现社会的安定有序。

三、建立“和谐财政”的具体举措

“和谐财政”是“和谐导向型”改革对公共财政改革的具体反映。和谐财政具有两个层面的含义：一是公共财政的目的是为建立和谐社会服务的；二是公共财政本身运行是和谐的。建立“和谐财政”，需要从以下几方面着手：

1.体制和谐

（1）建立和谐的中央与地方分税制财政体制

1994年，我国进行了税制财政体制改革，以法律形式赋予地方财政独立的一级财政地位，从而确保了各级政府间财政关系的稳定。但从总体上看，我国现行分税制仍然存在一些不和谐因素，如地方税缺乏主体税种，收入规模过小，提供公共产品和服务不足，造成了地方经济和社会的不和谐；中央与地方事权、财权不和谐；税权过于集中，征收管理权限交叉，地方间财税竞争引发了地区间关系的不和谐等。

要建立和谐的中央与地方分税制度，首先应按政府职能范围和谐界定中央与地方各级政府之间的事权。我国中央政府与地方政府间的事权划分应是：由全国居民享用的公共产品和服务由中央政府来提供，主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法、司法、教育、科学技术、宏观经济稳定、调节地区间、城乡间收入分配等；供本地区居民享用的地方性公共产品和服务由地方政府提供，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等；具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府在一定程度上参与。我国地方各级政府间事权划分的原则应为：将涉及省级资源配置和区域范围受益的公共产品和服务划为省级政府的支出职责，并根据精简政府层级原则，省、市、县的分级体制必须实行层次化管理，如地区性交通、治安、消防、基础教育、环保、城建、地方性法律的制定和实施等支出由地方各级政府负责。这些事权不划归乡或区负责，这是因为行政乡的规模小、实力弱，财政管理水平低，不可能承担太多的事权。

其次，合理划分税权，建立适度集权和适度分权的分税制模式，解决中央与地方、地方间财税竞争造成的不和谐。这应从以下两方面来完善：一是通过完善税收法律体系来规范税权划分。针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，应加快立法进程。具体设想是：制定税收基本法，规范包括税权划分在内的我国税收法律体系的基本内容；改授权行政机关立法为主为国家权力机关立法为主；制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。二是赋予地方一定的税收立法权。根据国际经验和我国的实际情况，税收立法权在政府层级方面不能过度下放。具体设想如下：对涉及全局的税种，开征、停征、税目税率调整权继续集中在中央，经过全国人大立法，提升法律层次；地方税中在全国统一实施的影响较大、收入较多的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定，但在税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方政府主要是省级政府在区间内确定执行标准；影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归中央，由地方决定其税基、税率、减免、开征停征及征收管理等项事宜；对某些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。

最后，在合理划分事权和财权基础上，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，确立地方税主体税种。在划分中央与地方税过程中，应遵循以下准则：一是受益准则，即根据公共产品和服务的区域性与受益范围来确定税种归属；二是适当准则，即税源丰裕或税基宽的税种应划归中央政府，税源与地方关系密切且分散或税基窄的税种划归地方政府；三是规模准则，通过划分税种，使各级政府都有能支撑本级财政局面的主体税种；四是便利准则，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征，应尽量保持税种的独立性，减少共享税种。接着应根据条件成熟程度，在不同阶段设立合乎适宜的地方税主体税种：近期目标以营业税、企业所得税和城乡维护建设税为主体税种；中期目标以物业税和所得税为主体税种；远期目标以财产税为主体税种。其目的在于增强地方税收能力，促进地方提供公共产品和服务的和谐。

（2）税制改革

财税部门应适应经济形势发展和国家宏观调控的需要，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施税收制度改革，研究城乡统一税制，建立更加公平、科学、法制化的税制体系，为完善社会主义市场经济体制，促进和谐社会建设创造更加良好的税收环境。

发挥税制调节收入一个最重要的手段就是建立起所得、消费、财产三位一体的税制调节收入分配体系，覆盖个人收入运行全过程，形成从分配、消费到财产积累三个层次的联合调节体系，并在税制设计上将这三个税作为一个整体，依调节的目标和需要，在各个调节层次上统一配置各税种的调节功能和力度，解决单独运行个人所得税所带来的局限，强化税制的收入分配调节功能。

此外，实行社会保障费改税，以税制的强制力为完善社会保障体系做贡献。社会保障体系是市场经济发展的“推进器”，也是社会稳定和谐的“安全网”和“减振器”。我" 国现行的社会保障模式是从1986年以养老保险费社会统筹为突破口，以后扩大到医疗保险、失业保险等的社会统筹缴费形式。随着我国向市场经济发展的逐步深入和社会保障需求的不断变化，现行社会保障收费模式弊端逐渐显现，而且从本质、特征和使用范围上分析，社会保障资金筹措更适宜采用税收形式，因此，相关部门应积极创造条件单独立法开征社会保障税，提高社会保障的法律地位和法律效力。

（3）优化财政支出体制改革

以人为本，努力构建社会主义和谐社会，要求加快建立公共财政支出体系，优化支出结构，提高政府支出的效率和使用资金的能力。目前我国的经济发展还面临着一些亟待解决的问题，如三农问题、经济总体质量不高、经济转型中各种矛盾实显等。因此，推进财政支出体制的改革，加快建立公共财政支出与绩效考核体系对于规范政府行为，提高财政资金的配置效率有着十分重要的意义，对于消除体制内的财政资金分配不均，保持经济持续、健康、稳定发展也将产生深远的影响。

具体地说，我国财政支出管理体制的改革应做好以下两方面的工作：一是要合理界定财政支出范围。财政支出范围必须依照政府职能的范围适时调整，减少“越位”性支出，加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政管理等社会公共领域的资金投入，确保重点支出项目的资金需要。二是要调整、优化财政支出结构。一方面要调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出，以促进我国经济从投资推动型向消费拉动型转变；另一方面要调整财政支出的区域性结构，进一步加强对西部和贫困地区的转移支付力度，以确保这类地区政府机构的正常运转和公共产品和服务的提供。

2.政策和谐

（1）宏观政策取向

公共财政（税收）政策应该以科学发展观为指导，以构建和谐社会和小康社会为政策目标，促进经济社会全面、协调、可持续发展。一方面，税收作为宏观调控的重要工具，具有“内在稳定器”的功能，可自动对经济波动产生“熨平”的作用，促进经济健康平稳发展；另一方面，国家还可以根据不同时期的经济形势，制定“相机抉择”的财政（税收）政策来减弱经济的波动程度。特别是在现阶段，我国宏观经济运行的主要矛盾是结构性失衡，即经济结构和产业结构不合理，社会分配差距有拉大倾向，经济粗放式增长，市场经济体制改革尚需进一步深化的情况下，要构建和谐社会，就需要实施稳健（中性）财政政策，向财政收支大体平衡的目标逼近，以保持社会供需总量基本平衡和经济社会稳定为前提，“有保有压”、“有奖有抑”地调整支出结构。相关部门应侧重于对社会结构、经济体制和经济增长方式等宏观结构性问题进行调控，有效地调节国民收入（或GDP）再分配，引导资源优化配置，扩大社会就业，服务于“五个统筹”，以保证经济社会全面、协调、可持续发展。

（2）分配政策取向

首先，应结合财政支出体制改革，加大财政转移支付对国民收入（或GDP）进行再分配的调节功能。具体地说，应加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重等。

其次，在税收政策的分配导向方面：一是协调区域发展的税收政策。为缩小地区经济发展差距，2000年以来，国家先后出台了促进西部大开发和支持东北老工业基地发展的税收政策。在促进西部大开发方面，对符合规定的西部企业，在一定期限内按15%的税率征收企业所得税；对符合规定的西部企业进口自用设备，免征关税和进口环节增值税。在支持东北老工业基地发展方面，对东北地区的企业实行提高固定资产折旧率，提高计税工资标准等所得税优惠政策。二是维护社会稳定的税收政策。这类税收政策主要是为了扶持弱势群体。各级税务部门要切实采取有效措施，帮助包括城镇下岗职工、失业人员、求职无门的农民工等弱势群体，积极创造条件为他们提供更多的就业机会，使他们能够共享改革成果，和谐解决潜在的非对抗性矛盾，维护社会的公平和稳定。三是营造有利于民营经济快速发展的良好税收环境。民营经济的发展需要税收政策的支持，现行税收政策在支持民营企业发展方面还有需要改进的地方，如何建立健全与民营经济发展相适应的税收体制、完善相关政策法规等问题关系到“两个毫不动摇”，也是亟待我国税务部门解决的问题。

（3）产业政策取向

促进特定产业发展的税收政策，主要表现为四个方面：一是促进农业、交通运输业、邮电通讯业等基础产业发展的政策，如提前实现5年内取消农业税、新办交通运输和邮电通讯企业减免企业所得税等。二是促进高新技术产业发展的政策，如符合规定的高新技术企业减免企业所得税、对软件产业和集成电路产品实施增值税和企业所得税优惠等。三是支持第三产业发展的优惠政策，如对技术转让、服务收入以及文化教育产业的减免税。四是促进资源节约和综合利用。相关部门应积极研究环保领域的税费政策，促进环境保护和能源节约，研究完善资源综合利用、废旧物资经营、农副产品加工等的税收政策，研究制定支持循环经济发展的税收政策，促进自然生态系统和社会经济系统的良性循环，促进人与自然的和谐。

3.运行和谐

（1）和谐的征税力度

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和各项事业的全面推进，国家必须进一步完善社会管理和履行公共服务职能。这就要求税收随着经济发展而保持稳定增长，税务部门应大力组织税收收入，深入贯彻“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，依法做好减免税审批管理工作，防止越权减免税。同时，税务部门还应大力推行科学化、精细化管理，搞好纳税评估，加强税源管理。

（2）依法治税，建立和谐税收征纳关系

首先，应努力推进依法治税，规范执法。执法部门按照法定权限与程序执行各项税收法律法规和政策，做到严格、公正、文明执法，这是对纳税人最根本的服务，也是对经济发展的支持与促进，进一步整顿和规范税收秩序。其次，依法征收具有强制性、无偿性和固定性的国家税收与和谐征纳的关系是统一的。和谐的征纳关系是征纳双方对依法征纳税与诚信征纳税的认同，是对和谐社会中民主法治和诚信友爱关系的认同，是对一个效率、公平与易管理的良好税制的追求，是征纳双方对一个在代际间可以持续发展的税收关系的追求。我们在公共财政改革过程中，应努力在“发展、和谐、依法、诚信”的基础构建和谐的税收征纳关系。

（3）实现依法理财和民主理财相结合的阳光财政

首先，应继续实行部门预算和国库集中收付制，推行政府采购制度，规范政府基金和收费项目，建立统一、完整的公共财政预算，增强财政收支的透明度和规范性。其次，应完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，实行支出决策论证制和责任制，推进财政支出的科学化和民主化。再者，应加强财政政务公开，完善和细化财政预决算报告制度，自觉接受人民代表大会的监督，扩大和完善财政公告制度，向全社会公开办事程序和理财规则，扩大社会公众对财政管理的知情权、参与权和监督权。

（4）建立和谐的债务运行机制

目前，部分地区领导人为了“政绩”的需要进行经济竞争，都把任内直接投资或担" 保项目贷款偿还期延迟到任外。结果，地方政府的或有负债和潜在负债越积越多，财政支付的潜在风险非常大。其结果直接表现为部分农民工工资支付困难，银行出现大量呆账、坏账等，这极易造成金融不稳，引起社会秩序波动。为此，我国应建立政府债务风险监测和预警机制，以加强财政的债务危机管理，特别是地方的债务危机管理，建立和谐的债务运行机制。

（5）和谐处理财税部门和其他相关部门的关系

公共财政的和谐运行不能忽视了财税部门和其他相关部门之间的和谐互动。这种和谐运行应以法治、规范、科学和透明的财税运行流程为基础，相关利益主体充分表达自己的主张，充分了解财政状况，这是实现和谐运行的根本前提。处理好财税部门和其他相关部门的关系，应在法治化和规范化的基础上，做到工作严谨、运行透明、依法办事、合情合理，让其他部门理解财税部门的工作内容和工作方式。另外，财税改革和其他部门的改革是互相影响的，财税改革的超前固然能带动其他部门的改革，但是，如果其他部门的改革严重滞后，将阻碍财税改革的顺利进行。因此，在发展适当超前的情况下，财税部门应兼顾其他部门的实际情况，与其他部门互相促进，和谐发展。

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