对行政不作为性质的理论研究(2)行政法论文(1)

二、当前我国监督行政体制存在的弊端 没有监督的权力必然导致腐败，“五权宪法”的优点也就在五权互相制衡，而监察机关更是一个专事监督的机关，行使监督职能。行政相对方在行政主体面前地位总是不对等的，政府拥有行政权力，这种权力失去制约也就必然导致腐败。

当前，我国将行政机关（政府）作为监督对象的监督行政体制是世界上其他国家无法可比的，它不仅有政府外部的政党监督、人大监督、司法监督和社会监督，还有政府内部的各种监督，使国家行政机关及其工作人员的行政活动都受到来从上下左右各个方面的监督。但是，即使有如此多的监督，行政机关中的各种不正之风乃至腐败现象仍然比较突出，这就说明当前的监督行政的体制仍然有很多不完备的地方。

（一）监督行政的主体缺位 对政府行政虽然有许多形式的监督，但是监督行政体制仍未纳入法治轨道。监督行政的主体虽多，但大多徒有虚名。

1．人大监督行政的不到位 根据宪法的规定，各级人大是权力机关。从理论上讲，权力机关对行政的监督是最有权威性、强制性和法律约束性的，但在我国现阶段人大监督并不得力，人大对政府的行政行为的监督作用在许多方面难以发挥出来。

首先，从人大监督机关来看，各级人大都没有设置专门的监督机构，人大对政府的监督，仅停留在人大开会期间的听取报告、质询等手段上，从面使人大监督行政的职能，无法落实；其次，人大监督行政在许多方面难以深入，比如人大代表平时要对行政行为进行监督，就缺少资金上的支持，因为财政权控制在政府手里，政府一般不会主动拿出钱来，让人大对自己进行监督；第三，人大监督行政没有具体实施程序和细则一类的东西可供选择，以作为自己的行为规范，这就更使监督权无法掌握了。 2．政党监督行政的错位 党是执政党，党纲规定党有权对政府行政行为进行监督，党对行政的领导的主要体现在政治领导、思想领导和组织领导。

但是长期以来，我国形成了党政难分的体制，虽然改革开放以来党政之间的关系大有改观，但是以党代政的现象还很普遍，特别是在地方政府的施政上。政党本身在实施行政，再让政党来监督行政这显然是难以做到的。

作为参政党的民主党派的监督作用也不够大。各民主党派的监督不具有国家权力的性质，它们对国家行政机关及其工作人员的监督不具有法律效力，这就使得民主党派的监督效力取决于行政首长的自觉程度了。

但是仅仅依靠行政首长自觉地接受监督，这种无约束的监督不是总能发挥作用的。 3．司法机关和社会监督行政的弱位 长期以来，我国已形成司法机关和社会组织在行政权力面前的弱势现象。

司法机关根据宪法规定独立行使司法权，其它任何机关和个人都无权干涉司法机关行使权力。但是，现实中由于行政机关在整个政治体系中处于强势地位，政府往往根据社会发展的需要，向司法机关发号施令。

比如，我们在报纸上经常看到：政府某某领导人要求法院对某某案件要“从重、从快”处理。人们还因此常常称誉某某领导人关心群众是称职的好领导。

殊不知，政府领导的这种行为其实在某程序上干扰了司法机关正常活动。但由于行政权力的强势，司法机关时常不得不屈从于行政权力，更别说对监督行政了。

而社会组织在强大的行政权力面前，往往也是无能为力。 4．政府内部监督的缺位 上级行政机关对下级行政的监督往往鞭长莫及，上级政府真正撤销下级人民政府及部门的文件的现象很少发生，这是产生政令不畅，各地各行其是，甚至地方保护的重要原因。

法律规定必须履行政府法制监督职责的政府法制工作部门，由于级别低、人员不到位，监督上时常出现缺位。专门进行行政监察工作的政府监察部门，对本级人民政府的领导无权进行监察，对处于同级的各职能部门监督往往由于级别相同不便于监察，加上其领导体制是双重从属制，监察机关要服从同级人民政府的领导，并且其领导人的产生也取决于本级政府，因而一旦政府领导插手行政监察案件，行政监察机关的工作就很难深入下去。

由于这些原因，行政机关内部的自我监督体制难以发挥整体优势，时常出现监督缺位。

（二）监督行政的权威不足 我国现行监督行政的体制是一个多元化、多中心的监督体制，由于缺乏协调和互相制约，缺少一个权威性的机构进行监督中协调，没有一个监督中心机构，使产生了监督工作分工不规范，名义上各监督主体都可监督行政，但实践中却产生了要么多个监督主体都插手监督，造成多头监督，使被监督者无所适从；要么都不监督，遇到难以监督或是监督对象的地位高时怕监督，最终使被监督者失去了监督。比如，一些厅局级以上的腐败分子，在其总结中往往会看到其腐败的一个重要原因，就是官当大了以后，就没有人监督了，失去了监督的权力，导致了腐败。

从理论上讲，人大作为权力机构对行政的监督是最有权威的，但是在现行的监督体制中，权力机关的监督有时呈现出“疲软”的状态。人大中无专职的监督机构，人大代表又是兼职的，因而，这个本应最有权威的监督机关，监督行政的职能往往难以落到实处，未能对政府产生强有力的监督作用。

（三）监督行政的工作开展不全面 各种形式监督行政的行为不仅要监督行政机关及其工作人员依法行政，准确行使职权，履行其职责，做到遵纪守法、勤政、高效，同时也要防止和消除行政机关公职人员以权谋私、贪赃枉法的各种腐败现象，促进廉政建设。也就是说监督行政的目标有三个方面：一是对行政机关工作的监督，二是对行政机关工作效能的监督，三是对行政机关廉政行为的监督。

但是监督行政的主体在开展监督的过程中工作开展得并不全面。 促进政府高效履行职责，保证政令畅通，是监督行政的重要任务。

考核政府行政的效果主要有两个方面，一是看是否廉洁，一是看是否高效率。廉政监督和效能监督互相联系，缺一不可。

但是，各个监督行政的主体对政府的效能监督都做得不够，导致各监督主体在对政府行政效率方面的监督作用没有很好地发挥出来。随着改革开放的深入，现代化建设的进程加快，特别是市场经济体制的建立之中，政府行政效率问题已越来越为各方所重视。

我们不仅要求政府要廉洁，而且要求政府要高效。当前，各级政府对审批制度改革就是提高行政效能的一个表现，也是社会发展的需要。

当前对行政的监督工作往往是在违法乱纪行政行为出现之后进行监督，特别是问题成堆或是问题非常严重了之后才进行。对行政的监督很少事前、事中进行。

即使有，办法也极少，手段也不高。缺少事前、事中的监督，就很难实现对行政效能的监督。