基层国资监管部门如何完善国有企业的有效监管

摘要：针对国家要求国有企业进一步通过积极发展混合所有制、完善国有资产管理体制及现代企业制度等来提升国有企业保值增值能力、竞争效率和增加经济活力，但基层国有企业仍存在着政企不分、政资不分、监管缺失、现代企业制度不完善等问题。本文从核查国有资产、规范产权登记，理顺出资主体、规范政资政企分开，实施统一监管模式、明确监管责任主体，健全国资退出机制、精简国资监管对象，分类整合优质资产、做大做强优势企业，完善现代企业制度、促进治理结构规范化，完善国资监管体系、提高国资监管效率等七个方面来提高基层国有资产监管部门的有效监管。

关键词：国资监管部门 完善 国有企业 有效监管

十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是在十六届三中全会要求政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，十七大要求深化国有企业股份制改革以后，国家进一步要求国有企业通过积极发展混合所有制、完善国有资产管理体制及现代企业制度等方式，来提高国有企业的保值增值能力、竞争效率和增加经济活力[1]。

在国家提出进一步深化国资国企业改革的背景下，笔者针对基层国有企业仍然存在的政企不分、政资不分、监管缺失、现代企业制度不完善等问题，从以下七个方面就基层国有资产监管部门如何完善国有企业的有效监管、提高国有企业竞争力谈谈自己的看法。

一、核查国有资产，规范产权登记

基层国有资产监管部门要对本级管理并已取得法人资格的企业或其投资企业占有、使用的国有资产进行产权登记，包括国有公司、全民所有制企业、行政事业单位下属的尚未清理的校办、院办工厂、假集体企业等。彻底清查历史遗留的未做产权登记的固定资产、股权等，明确产权所有人，查找历史资料如实核查后补登产权，录入国有资产产权登记系统。

二、理顺出资主体，规范政资政企分开

省市一级政府所属的国有企业，基本在上一轮国资监管体制调整时，已经调整了出资主体，由所属国资监管部门履行出资人职责，实现了政资、政企分开。但县区一级的基层国有企业监管部门因机构、编制原因，部分未设立专门的国资监管部门，仍存在着由基层地方政府各局办履行出资人职责。监管部门的不到位导致主动监管意识及监管制度不到位。履行出资人职责的部门，对国有公司基本以实现社会效益为目标，直接干预企业经营的情况较普遍。所属国有企业董监事会成员或高级管理人员往往由行政事业单位工作人员委派组成，缺少从事经济管理工作的经验，行政管理意识较明显。

对此基层地方政府要严格按照《国有资产法》规定，遵守政资政企分开原则，实行社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，由基层地方政府授权所属国资监管部门依法履行出资人职责，政府及所属部门履行社会公共管理职能[2]。行政管理工作人员应该严格遵守中组部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》，不得在国有企业兼任董监事、高级管理人员职务，国有企业董监事或高级管理人员应当具有从事经济管理工作的能力。

三、实施统一监管模式，明确监管责任主体

实行企业国有资产统一监管，是建立健全国资监管体制的有效举措，是实现政企分开、政资分开的必然要求，有利于增强国有资产监管规范性和有效性。根据国有企业不同情况，在理顺出资关系时，可以实行委托监管、直接监管和单一资产监管三种监管方式[3]。

委托监管。对民生性、公益性和政策性较强的国有企业，出资人变更为国资监管部门后，由国资监管部门作为委托方，委托相关主管部门代行部分出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。出资人与相关业务主管部门签订国有资产委托监管责任协议，明确委托监管双方的权利、义务和责任等。

直接监管。对一般竞争性的国有独资或参股企业，国资监管部门直接履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合的直接监管方式，形成权利、义务和责任相统一的管理体制。

单一资产监管。对某些性质特殊的企业，如粮食收储中心等承担功能性作用，不以盈利为目的的企业，出资人目前暂时保持不变，逐步理顺出资主体关系。国资监管部门只对企业国有资产实行监管，依照政策法规，履行登记、备案、核准、审批或转报等国有资产监管职责。主管部门通过派出产权代表，决策企业领导选任、薪酬分配、经营管理等有关事项。

国资监管部门应区别国有企业类型和性质，采取相应监管方式，建立科学有效的监管制度。

四、健全国资退出机制，精简国资监管对象

地方政府往往考虑到职工就业、社会稳定等因素，对部分体量较小、产业较落后、经济效益不明显的国有企业，未作解散注销或股权退出。国资监管部门应推进国有资本有序退出不具备竞争优势、产能过剩及无法发挥作用的行业和领域。建立健全国有资本退出机制，以股权处置、重组、合并为途径，引导该类国有企业退出，提高国有企业活力和国有经济整体竞争力。

对于处于竞争领域、经营效益不佳的国有公司，考虑到国有企业的成本特性及经营管理弊端，无法与机制灵活的非公经济竞争，要逐步对该类国有股权实行退出或解散注销;对于承担社会公益类事业的国有公司要尽量推向市场化，实行公益类业务竞标外包，由市场上专门从事相关业务的公司来承包，承担社会公益类服务，同时加强承包业务的考核，主动控制承包业务服务质量，提升社会效益。

五、分类整合优质资产，做大做强优势企业

基层国资监管部门要对所属国有企业重新进行功能定位，合理界定不同企业功能，根据所属国有企业实际情况，原则上分为功能类、公益类、竞争类三种类型[4]。

功能类国有企业是指主要承担地方政府战略任务、重大专项任务的企业，以实现社会效益为主要目标，兼顾经济效益，如以承担基础建设、融资担保为主要职能的国有企业。如以融资平台为职能的国有企业，国资监管部门应将区属优质资产、重大资产整合划入，以做大做强资产负债表，确保其具备良好的融资担保能力。 公益类国有企业是指提供公共产品和服务的企业，以实现社会效益为主要目标，兼顾经济效益。如以服务公众的市场公司、公交公司、自来水公司、公益性公墓公司等国有企业。国资监管部门应通过一个市政公司管理主体，由其通过集中管理、优化整合零星分散的公用资源，建立有效的国有资产营运、管理机制，实现基层地方政府公益性资源配置效益最大化。

竞争类国有企业是指以市场化为主导，主要提供竞争性产品或服务的企业，以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益。如以地方国有资本出资的投资公司、资产管理公司，以资本管理为核心，以股权投资为主要方式介入当地重大项目、优势项目的投资，获取长期投资收益。

国资监管部门应支持产业相近、行业相关、主业相同的国有企业通过合并、划转、并购等多种方式进行重组。支持国有企业内部资源整合，剥离不良资产，进优质资产向重点企业集中。充分发挥市场配置资源的功能，鼓励国有企业利用资本市场和产权市场进行重组，鼓励企业法人和各类投资者按照市场规则，坚持依法合规，公开、公平、公正地参与国有企业改制重组、股权转让。

六、完善现代企业制度，促进治理结构规范化

完善国有企业的公司法人治理结构，规范董、监事会建设，以产权为纽带建成母子公司管理体制。完善监事会内设外派运行机制，充分发挥监事会作用。国有资产监管部门委派或推荐监事会主席和企业内部监事组成监事会。规范财务管理制度、工资管理、合同审批管理等制度。建立健全企业内部管理和考核制度，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的管理模式。

国有企业应清理、制定公司内部管理制度，汇编成册，并严格按照内部管理制度及国资监管制度开展工作。国资监管部门通过对国有企业的内部审计，进行内部管理制度的合规性检查，发现有违反相关规定的，追究管理者责任。

七、完善国资监管体系，提高国资监管效率

国资监管部门要切实履行出资人职责，以管资本为主加强国资监管，完善国有资产集中统一监管的国资监管体制，切实履行资产收益和参与重大决策等出资人职责。依法制定或参与制定国有公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据。制定专职董监事的管理、企业工资总额管理、经营者薪酬考核管理、国有资本上缴、财务及合同审批权限管理、资产处置权限管理、投资融资担保管理、对外捐赠管理、职务和业务消费管理、财务报表审计管理、经营者经济责任审计管理等相关制度。如经营者薪酬考核，采用定量与定性相结合的考核指标，针对不同国有企业经营类型，分利润中心、管理中心、功能服务类，在定量指标与定性指标采用不同的比重。定量指标主要是通过企业保值增值率、利润、现金流量占利润比、资产负债率，结合经营管理费用、业务招待费、预算准确率等各项指标综合计算;定性指标主要是通过完成国资监管部门布置的定性或定量职能目标情况、是否有安全生产事故、是否违法违纪事件。每年综合评分考核，在薪酬上予以体现，约束经营者，提高经营者的工作责任心及积极性。

国资监管部门应依据国资监管制度，按照管理权限参与国有企业的决策，主要是参与重大事项的管控。不能直接干预国有企业的一般日常性经营活动，避免影响国有企业经营效率。

参考文献：

[2] 《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》(中组发z2013{18号).

[3] 《宁波市关于推进企业国有资产统一监管实施意见的通知》(甬政发〔2012〕33号).

[4] 《宁波大榭开发区管委会关于进一步深化国资国企改革的意见》(甬榭管〔2014〕40号).