理性看待央行分拆

一、问题的由来：国际上中央银行监管模式的变迁

银行监管历来是现代中央银行最为重要的职能之一。除了瑞典和英格兰等少数国家建立中央银行的初衷是为政府赤字外，绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后，为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色，从而保证金融体系和经济运行的稳定而建立中央银行的。然而，20世纪80年代后期以来，在部分发达国家却出现了银行监管职能与中央银行分离的新现象。

1997年，英国工党政府上台后不久，将英格兰银行的银行监管职能分离出来，与原有的9个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，负责对各领域金融活动的监管。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能，但作为主要国际金融中心进行的首次尝试，英国的此项改革在国际上产生了极大影响。韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。目前，德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等国，以及泰国和墨西哥等一些新兴市场国家也正就这一问题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构，似乎正在成为一种“世界性潮流”。

二、美国联邦储备体系(FED)及其监管模式

如上文所述，为了消除东亚金融危机的不良影响，摆脱地方政府干扰、加强金融监管、防范和化解金融风险，1998年，我国对中国人民银行体制进行了重大改革，撤销了原31个省级分行并按经济区域设置9个跨省区分行，即实现了大区中央银行的体制安排，与美国联邦储备体系(FED)和欧洲中央银行体系(ESCB)有着极大的相似之处。作为人民银行自履行中央银行职能以来最大的一次体制改革，人们对其寄予厚望的结果却是：经过几年来的实践，改革并未达到预期效果，人民银行的一直未能彻底理顺。同样都是大区中央银行的体制安排模式，在中国难以尽如人意，在美国却运行良好。

事实上，直到“一战”结束后，随着金本位的逐步瓦解，FED才具备了货币政策的职能。因此，美联储十分重视银行监管职能的作用。“中央银行如果要时刻准备处理，就必须了解具体的是如何管理和演变的。仅仅了解金融市场和机构的运作是不够的，甚至还需要了解决策人、内部控制和管理信息系统，美联储的货币政策由于其监管职责而得以顺利的实施，而它稳定价格的职能也使其银行监管取得了更好的效果”。FED的一位副主席这样说。

三、关于分拆的体制变动成本

随着英国这个老牌市场国家成立“金融服务管理局”将银行监管职能从中央银行分离之后，欧洲一些国家包括日韩等国或纷纷学习或积极研究分离方案准备仿效英国。但是，一个不容忽视的现象是，包括美国在内，现今世界上存在中央银行体制的国家仍有3/4以上仍保留中央银行在制定货币政策的同时又负担银行监管职责的金融制度框架。实际上，中央银行要不要保留银行监管职能以及银行监管职能从央行分离能否被定义为“潮流”无论在实践上还是理论上都是个尚无定论的问题。

在理论上，主张分离派的主要依据是“道德风险论”。按照这些人的观点，中央银行由于处于最后贷款人地位，因此就可能会对金融体系出现的支付危机随时施以援手并以之掩盖自己的监管不力行为。而且，在许多情况下，央行的货币政策目标(稳定币值)同银行监管目标会出现冲突，即防范金融系统风险的货币支持行动常常会为通货膨胀留下隐患。反对银行监管职能从央行分离的一派则认为，银行监管职能从银行一旦分离，中央银行调节经济的最主要手段——再贷款职能的发挥就会受到严重影响，因为中央银行只有在对商业银行负有监管责任的时候才能最及时地了解经济、金融体系运行中出现的问题。只有以充分的微观金融运行信息为基础，中央银行才能更好地发挥货币政策保障经济金融平稳运行的作用。这一派意见还认为，银行监管职能一旦从央行分拆出来，部门间的工作协调成本会急剧增大，原有的监管及政策效率可能会遭受相当大的损失。

中央银行要否保留银行监管职能并不牵涉多少高深复杂的理论，关键问题是各国如何从自己的法律法规条件、历史传统、金融微观基础现状、监管基础设施及监管资本现实出发选择适合于自身的权利分配格局和体制模式。迄今为止，在这个问题上并没有也不可能有什么可以适用于所有国家的标准答案。

目前，如果实行中国人民银行分拆、设立银监会，有两项成本不容忽视：

1、分立成本。从微观角度考察，负有金融管理责任的各级机构人员，在每次出现机构分设、合并等体制变动时，许多人干的事可能依然故我。但机构一旦分立，人们就会将注意力集中在能否在体制变动中升级、提职、扩权上面。一个新的“山头”耸立之后，我们看到的普遍现象就是这些占据了新“山头”的干部都是在忙着买新车、盖办公楼、分新住房等等。机构分立，不仅会因人心惶惶产生监管效率损失、而且还会在浪费原有监管设施、信息、人才等基础上产生大量的办公性支出。可以粗略地算一笔账：假如立即成立银监会，它的派出机构如果到省会城市，则肯定存在监管能力不够的问题，但即使仅设到目前的326个中心支行所在地，这些中心支行人员分拆、办公设施新建等各项支出至少也在200亿元以上，必将造成极大的浪费。

2、协调成本。从宏观层面看，银行体系中不良资产的比例很高，这已蕴涵了相当的系统性金融风险。在货币政策与银行监管职能合一的情况下，中央银行所独有的最后贷款人功能为应对银行体系可能出现的支付风险提供了坚强的保障。而银行监管职能一旦从中央银行分离，对那些随时可能出现的支付风险特别是那些主要由监管部门承担责任的此类风险的化解措施就会首先演化为所谓“部际协调”行为，而在我国的各个部门之间，由于本位利益等种种因素起作用，普遍存在一种“不买账”的现象，这样，就会产生极高的协调成本和较低的宏观管理效率。同等级别部门间争权力、“不买账”之类的现象肯定会在信息共享、行动配合、问题银行的救助等多方面导致行政摩擦，这会给宏观经济的稳健运行带来极为不利的影响。这些由于新旧机构摩擦产生的效率损失和分立机构发生的额外货币支出相加，就是我们可能花费的体制变动成本。

摆在我们面前的路似乎有三条：一是继续推行大分拆方案;二是在现有的央行框架内采取“外汇管理局模式”即分设一个副部级单位独立行使监管职能;三是采取另一种办法，即将现有的中央银行体制关系理顺，对不大成功的九大区行模式进行改良或调整，以最大限度地发挥现有的监管能力尽量体现节约高效的原则。显然，后两种方案特别是第三方案，其体制变动成本最小。按照金融改革正常的顺序，结合我国目前金融业的发展水平和阶段特性，重点应是首先有步骤地实现商业银行、证券机构和机构向混业经营转变，从改进监管对象入手，做好进行更高层次监管体制改革的基础工作。