反宪法规则的决定的法律效力(3)国家法、宪法论论文(1)

除了政治上维护统治权的需要外，在经济上也需要用强大的政治统治权，即以公共权力名义统制经济。不像西方国家，国家只是经济的反映，公共权力的设置和行使本质上是适应社会和国家发展的需要；而在新兴国家，正好相反，由于原来的社会经济的历史限定，国家不是在社会和国家发展到一定程度的基础上自然的或通过革命建立的，而是外来强加的或是革命夺取政权后建立的。

因此，国家不仅不能反映经济发展的需要，而且还是经济发展的发动机、总控制器。重建和发展经济的沉重和繁难的任务最终落在了国家的肩上，作为公共权力的国家机关不得不担负起组织、指挥、管理、资源配置等经济职能。

在这一过程中，公共权力的集中、扩张、专断的现象不仅不可避免，而且愈演愈烈，以至像东亚、东南亚一些国家和地区所经历的那样，通过高度的政治集权或独裁做发动机，最终实现了国家和地区的经济腾飞。就这样，在行使高度集中或专断的政治权力的过程中，为了不断适应组织和发展经济的需要，“反宪法规则的决定”就不仅不是偶然的现象，而且是经常可见的客观事实了。

新兴国家的社会利益的重新分配和社会力量的重组，也使得“反宪法规则的决定”势不可免。由于新兴国家是在原封建社会或宗主国统治的基础上建立的，原本的社会力量和个人自治的观念和机制极为薄弱，独立或建国后的急剧变革所带来的社会利益的重新分配和社会力量的重组，不仅使社会力量及公民个人感到无所适从，而且使国家的统治阶级或集团感到巨大的压力，因为按照西方模式制定的宪法和建立的宪政，本质上是以国家和社会二元分离的原则为基础的，在西方社会和宪政体制下，承认和尊重社会的多元性，以及鼓励社会力量及个人的自治权的享受和发展，作为国家公共管理机关的政治权力，不仅要容忍社会多元利益和多元群体的存在，而且还要在它们之间保持相对的平衡。

而新兴国家繁荣政治权力，在急剧的社会变革和社会力量重组过程中，按照宪法所确立的范式往往不符合社会的实际情况，甚至与统治阶级或集团的意志和利益相左。在这种情况下，新兴国家的统治阶级或集团往往置宪法于不顾，而另去其他方面寻找自己统治权的合法性根据，甚至径直采取高压的政策，以防止社会力量和公民个人按照宪法规定的自治权的充分享受和行使，对统治阶级或集团的统治可能造成的危害。

这就是为什么在新兴的国家人们常常感到宪法得不到应有的尊重和正确的实施的根本原因之一。政治决策层需要不断地作政治决策以调整各种社会关系，包括公民个人的权利关系，特别是选举、集会、结社等政治权利与自由的关系。

当然在这一过程中，一系列“反宪法规则的决定”就势不可免了。在保证社会力量和个人服从所谓“国家长远的和根本的利益”的过程中，国家统治阶级或集团往往不在乎选择什么样的形式或程序，不管是合法的、还是法外的，也不顾是否得到民众的同意或愤懑，就以专断的政治决策来治理国家和社会了。

新兴国家还存在不断地制造政治领袖人物的个人政治权威乃至个人迷信和神化崇拜的温床。由于阶级关系的不断变化和统治阶级或集团缺乏一致性，导致要求出现一个享有高度权威性的，甚至专制性的政治领袖人物。

他被在急剧变革、潜伏各种社会、政治危机、又满怀幸福憧憬期盼尽快改变贫穷落后状况的人们，视为救世、强国富民的大救星，社会各方面对他寄予特别高度期待的同时，也赋予他实现其抱负的无上尊严、权威，及至各项重大的、最高的政治权力。他的个人权威和感召力在民众的推崇和信奉、各级官员的阿姨奉承和献媚、新闻媒体持续的颂扬中，不断得到强化乃至神化，使他变成具有超凡个人人格魅力的伟大领袖人物；而他所掌握的政治权力也随着他的个人威望的极大提升而不断得到强化，以致使他俨然像封建时代的君主那样，使自己凌驾于国家和法律之上，他差不多到了言出法随的地步，他的每一句话、每个指示、每个决定都视为最高的法律来加以贯彻执行。

他甚至自己都认为自己可以不顾国家宪法和法律，所作所为无所顾忌。就这样，庄严、神圣的国家宪法和法律被他乃至全社会所漠视、淡忘，乃至被抛弃。

他个人的威望、权威和无上的政治权力，是以牺牲宪法和法律的权威和效力为代价取得的。在这样的新兴国家，领导人物的个人感召力往往极大地超越于宪法和法律的规范效力。

新兴国家的政治领袖人物神话般的造就，是这些国家社会转型时期带有普遍性的现象，如上所述，是源于这些国家和社会寄盼的自立、稳定、自强和发展的深层次的政治需要，他虽然是人为地在历史中偶然地造出来的，但实际上由于源于国家和社会的深层次需要，使这一现象带有某种历史上的必然性。从广义的政治学上说，这一独特的政治现象也属于政治学上政治精英理论所包括的范围。

涉及这方面的理论和实践具有复杂的多相性。在一定的历史时期和特定的社会情况下，政治精英特别是其具有极大权威政治领袖精英所起到的定国安邦、强国富民的政治作用是巨大的。

在某种意义上，他代表着民族解放和国家独立斗争中传奇领袖的延续，并以新的民族象征的面目出现和超越于民族、种族和社会组织、派别之上，在整合社会多元群体和实现国家一体化方面，有时能起到非凡的作用。但是，我们也不能不注意到，精英政治本身也是一把双刃剑，在起到（并非全都如此）良好的统摄作用的同时，也往往，甚至可以说必然会造成即时的、长远的潜在的政治弊端。

即时的政治弊端主要表现在，政治精英领袖为了实现自己的政治抱负和民众的期望，往往需要广泛的和不受限制的权力以及能够实施大量的恩赐。广泛而不受限制的政治权力往往造成权力过于集中和专断的行使，相伴的是不能容忍不同的意见、派别和哪怕以和平的方式所进行的反抗，以稳定、团结一致的名义在相当长的时期保持对社会的高压政策，是这类新兴国家普遍存在的现象和特点。

这些新兴国家在建国后相当长的一段时期内之所以盛行人治，法治不张，其根本原因就在于法治是与个人专断性的政治权力的行使不相容的，前者对后者构成了限制，所以法治受到漠视甚至被弃用。而以大量的恩赐的形式形成的对专断的个人政治权力的支持，比如会造成一个享有既得利益的官僚集团。

这个集团每个官僚的升迁和奖赏主要是他的上司而不是由他名义所服务的民众来决定的，这种情况最终导致了官僚集团中献媚、唯命是从，欺上瞒下、虚报政绩成为一种风气，而不是简单地由个人品质决定的偶然现象，又由于主要依靠上司的赏识和恩赐而获得超额的现时利益，得之容易，所付成本又低，所以官僚集团中的成员不惜采取各种合法的、违法的手段讨上司的欢心，而他的上司也往往从他对下属的赏赐中得到丰厚的回报，于是逐渐形成盘根错节式的权力关系网，这种关系网可以保证在日常运作中使其中每个成员都能获得相应的利益，形成稳定的既得利益集团，一旦暴露于外，便又官官相护，形成强大的权力保护伞，使问题的查处层层受阻，实在捂不下去的，也往往找出个把的替罪羊作为牺牲品，而其所在的权力关系网，通常被完好地保存下来了。这种可预见的极低的风险成本，最终导致了贪污、贿赂成风、愈演愈烈，使严重的政治腐败成为新兴国家普遍存在的现象。

人们常常不理解，在一些新兴国家对腐败行为和现象的打击不能说不力，杀也杀了，关也关了，撤也撤了，可又为什么愈演愈烈呢？大案、要案、窝案、串案层出不穷，这又是为什么？归根到底，这是官僚体制上的弊端所致，精英领袖政治就是这种现象最初的发动机。 从长远的或潜在的政治弊端来说，由于长期的人治盛行，法治怠慢，作为公共权力的非人格化的特征从根本上缺乏赖以形成的根基，逐渐导致国家政治生活的非民主化，政治上缺乏了民主机制，国家就会脱离本来就没有深厚根基的民主轨迹，造成政治权力交替、道德标准认同、政治公信力等方面的危机，是国家长期处于混乱、无序、呆滞、缺乏生气和活力的状态，可以说，精英政治和官僚政治从长远来说，最大的弊害是对国家民主制度的损害。

虽然国家宣称以民主立国，宪法也规定了人民主权的原则以及一系列相关的民主制度，但这种民主理念和制度与精英政治是格格不入的。政治精英自身及其核心集团包括他们掌握或控制的理论、宣传和机构、组织、专家，以及大众媒体，都宁愿或热衷于从其他方面，而不是国家的宪法和法制之中寻求其统治的合法性。

政治精英自身及追随他的理论家和宣传家，在从其他方面寻求其统治的合法性方面通常表现出很高的政治智慧，一套套的主义、理论、思想等等常被经典式地概括提出，再经过持续不断的大力宣传，使其具有极大的政治感召力，久而久之，这在人们的心目中逐渐形成了这样的思维定势，即社会的发展，国家的进步，人民生活水平的提高，端赖于政治精英个人的卓越政治才能和领导能力，以及相关的思想、观念、理论体系的影响力。至于宪法和法律及其所体现的现代社会和国家的普遍价值，尽管这些是建设现代社会和国家必不可少的观念体系和任何其他的政治口号和政治纲领所不可替代的，但通常受到普遍的忽视，即使宪法和法律作为治国的工具性价值，也只有在服从于超出宪法和法律上的政治意志所允许的范围内才可以考虑予以适用，当然，这种适用只是针对民众和反对势力的，极不情愿用宪法和法律约束和规范自己的政治行为。

宪法和法律在治国方略上就不认为是重要的，所以在现实生活中自然就不会被看重。极而言之，在一些新兴国家，即使没有宪法和法律，社会和国家生活照样可以运转。

当然，这种状况就使得这些国家的民主制度建设步履艰难，甚至空有其名，而无其实。其结果，恰与西方的宪政发展轨迹相反，即不是由传统的感召权威向现代法律权威过度和发展，而是颠倒了这一顺序，由现代的法律权威回复到传统感召权威。

长远的和潜在的政治弊端更主要地表现在家长式和世袭式的统治和权力交接的方式有着长期的顽强表现，即使不是必然的归宿。前已指出，精英政治一方面对民众特别是反对势力经常保持高压政策，另一方面又要靠拉拢、庇护和恩赐来吸引和组织能为自己效忠的官僚阶层。

这就是为什么在许多新兴国家总是普遍存在着任人唯亲、排斥异己的政治现象。不过，由于各个国家历史文化传统的不同，任人唯亲的现象在表现形态上可能存在着差异，例如，在中国，古代政治上的传统乃至社会的治理，主要实行的是家长式统治，人们的政治和社会行为乃至个人的幸福、前程等全凭皇帝、各级父母官、族长、家长来规范和管理，臣民和社会成员只要对上效忠，安于自己的本分就认为是良善的臣民了。

在个人的社会活动方面，一个人一旦离开自己的家族和家庭范围，就会立即感到自己的孤独和无依无靠，需要迅速寻找新的依靠作为家族、家庭的替代物，便是认同乡、投亲友，更多是结交江湖上的兄弟。由于同乡、亲友毕竟有限，所以主要依靠结交江湖上的兄弟。

这就是为什么在中国历来盛行“江湖文化”的根本原因，人一旦步入江湖，总是要结交几个江湖上兄弟的，“江湖义气”便成为这种结交的精神纽带，于是“为朋友两肋插刀”、“士为知己者死”等“江湖文化”便盛行起来。这样的江湖文化必然还会自觉不自觉地、潜移默化地反映到政治领域和政府部门中来。

这就是为什么许多新兴国家一般都存在所谓“一朝天子一朝臣”的政治现象。每有新的政治领袖出现，必然会大幅度提升自己亲朋、好友以及过去的下属，而原来政治领袖班子里的人，即使再有才干，也往往不被留任。

更有一奇特的政治现象，在不少的新兴国家中，政党领袖或政府首脑在政治权力交接中经常会看到子继父业、女继母业或妻继夫业等事例，这与现代国家通过民主程序进行的权力交接的理念和结果是迥然不同的。即使是政府部门或地方的政府大员乃至更低级层次的政府首长，每有新任通常也是随调或提升一大批自己亲信圈子里的人，乃至原来的秘书、司机都可能包括在内。

即使对那些不能随自己调走的亲信，也会在他离任之前“突击”提拔一大批，使那些亲众各得其所以作为过去对他们的效忠的一种特殊赏赐。即使在一些非政府部门，例如在企事业单位，包括一些教育和学术研究部门，我们也会经常看到江湖式人事关系的深刻影响，一个人那怕真的是不学无术或俗不可耐的庸人，一旦得到领导的赏识，他也会荣登领导岗位，而他一旦升任，就会以各种方式“报答”提拔他的先任，即使他的先任同他一样是不学无术或俗不可耐的庸人，凡是利益所及的东西，如安排住房、出国考察、重大项目、各种荣誉衔、奖赏等无一不细致关照于他。

至于真正的人才、高品质的业绩、合乎规范的组织活动等等都放在其后考虑，甚至漠不关心了。就这样，宝贵的人力、智力甚至财力资源都消耗在这种为自己的铁哥们争取地位和利益的苦心经营中了，不出高效的业绩也就不足为奇了。

总而言之，精英政治的长远的或潜在的政治弊端就主要表现在这种把本应建设成为民主和法治的社会和国家转变成了具有某种世袭色彩和制度的社会和国家。这种转变有些是通过对国家宪法和法律的正式修改而实现的，但是，大多数转变则是通过操纵、贬低和忽视国家宪法和法律的方式实现的。

毫无疑问，对这一转变过程中所包涵的“反宪法规则的决定的法律效力”问题应当予以深入的研究，这有助于我们对宪法和法律的本质有更深入的理解。然而，不管怎样，这一转变无疑是民主和法治进程中的一个倒退，它对现代民主和法治的社会和国家的危害是巨大而深远的。

待到人们在日后意识到这种危害时，早已积重难返，再行改革更是难上加难。有些势必要采取剧烈变革的方式以达到弃旧图新的目的，像原苏联和东欧国家在20世纪90年代初期所经历的那样。

倘若如此，社会和国家为此付出的代价，至少在一定时期内所付出的代价之高，显然是不可欲的。 上述所有关于新兴国家宪政赖以存在和发展的历史的、社会环境的局限性，从政治上需要以稳定的名义强化统治权，经济上则需要严格的控制，到为了社会利益的重新分配和社会力量重组所需要的另找政治统治的合法性，再到精英政治感召力的强化、领袖个人人格的神化所必然会形成的从民主制、法治国到政治世袭制的倒置，都会在很大程度上滋生、助长、强化国家统治集团甚至领袖个人的“反宪法规则决定”的经常和大量的出现。

自然，这对于这些“反宪法规则决定的法律效力”问题就必须面对而不能回避了。[２]