关于检查农业法及相关法律法规实施情况的报告

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为扎实推进党的十七届三中全会和省十一届人大二次会议精神的贯彻落实，今年上半年，省人大常委会采取统一部署、上下配合的方式，在全省范围内开展《中华人民共和国农业法》及相关法律法规贯彻实施情况的检查。现在，我代表执法检查组报告执法检查的情况：

一、执法检查的基本情况及主要特点

开展农业法及相关法律法规贯彻实施情况的检查，是今年省人大常委会的一项重要工作。自2月10日常委会主任会议专门研究后。农业和农村委员会经过大量的调研和征求市人大的意见。向主任会议提交并通过了执法检查的实施意见。4月上中旬，省人大常委会召开全省电视电话会议进行动员部署，又举办全省县以上执法检查千部法制培训班。在各地自查的基础上，常委会组织了7个检查小组，分别由一位副主任带队，于6月8日至12日分赴8个市，与当地人大常委会一起进行了检查。检查组共听取了8个市、16个县(市、区)人大、政府的汇报，实地查看了16个乡镇的农业投入、耕地保护、农业三大公共服务体系建设、部分低收入农户增收的情况；并通过座谈、走访等方式，征求了农业龙头企业、种养大户、专业合作社负责人以及农业社会化服务人员的意见。与此同时。省人大常委会委托湖州、绍兴、舟山市人大常委会，按照省里的部署和要求，对本地区的农业法执法情况进行了检查。这次执法检查主要有以下特点：

(一)领导重视，周密部署。本次执法检查，省人大常委会领导高度重视，从确定检查重点到制定实施方案。从大会动员部署到干部法律培训，从成立领导小组到组织检查小组，主任会议都专门讨论研究并做出安排；同时整个检查工作确定为四个阶段，宣传学习、自查自纠、实地检查、督促整改环环相扣，并做到有条不紊的进行。全省各级政府把这次执法检查作为推动“三农”工作的契机，就搞好自查自纠和接受人大检查做了大量工作；各市、县(市、区)人大常委会在执法检查过程中，始终与省人大保持思想认识、工作部署和目的要求上的一致，重视做好各阶段工作。

(二)重点突出，切合实际。基于农业法内容丰富、涵盖面广，从我省实际出发，通过调研，确定这次执法检查以农业投入、耕地保护、建设农业社会化服务体系和低收入农户增收等四个内容为重点。各地反映，这就抓住了农业的根本和要害，并且具有较强的针对性和可操作性，有利于解决存在的突出问题。有的市还根据当地实际情况，将土地出让金用途、毁田制砖等情况列为检查的自选重点之一。有效地解决了一些个性问题。

(三)作风扎实，注重实效。这次检查按照统一部署、上下配合的要求，省人大实行先调查做到心中有数，再检查摸清真实问题，后反馈建议政府采取措施，体现了边查边改的精神。各级政府认真做好自查自纠工作，认真梳理情况，找准主要问题，深入剖析原因，研究解决办法。各级人大执法检查组作风深入，不仅认真听取政府汇报和农业相关部门介绍，而且跑乡镇、走田头、访农户，了解实情。比较注重效果。

这次执法检查总的来说。全省各级人大和政府思想是重视的，态度是积极的，工作是扎实的，保证了整个执法检查工作任务的顺利完成。通过严肃认真的自查和检查，收到比较好的效果；既发现了典型、总结了经验，又看到了存在问题和不足。提出了很好措施和建议。达到了预期的目的。

二、贯彻实施农业法及相关法律法规的主要成效

农业法是保障我国农业持续稳定健康发展的一部基本法。近几年来，全省各地认真贯彻实施农业法及相关法律法规，切实加强对“三农”工作的领导，按照依法护农、依法促农、依法兴农的理念和工作思路，大胆地推进农村和农业的各项改革，全省农林牧渔各业稳定增长，现代农业发展步伐加快，农村社会全面进步，特别在增加农业投入、保护耕地、建设农业社会化服务体系和促进低收入农户增收等方面成效更为显著。

(一)农业投入得到基本保障。从执法检查的情况看，近两年，全省各级政府按照农业法和中央关于财政支农支出必须“三个高于”的规定，各级政府对农业投入的总体水平逐年提高，围绕增加投入、统筹兼顾、突出重点、规范管理、提高绩效的要求，探索农业长效投入保障机制，努力做到“存量适度调整、增量重点倾斜”，并且加强对支农资金的监管，有效发挥了公共财政的职能作用。财政支农支出增幅普遍高于当年财政经常性收入的增幅。2008年，省级财政对农业生产性投入、农村基础设施投入和农村社会公共事业投入分别为31.17亿元、22.99亿元、70.47亿元，分别比上年增长77.5％、53.5％、11.3％；2009年相应的预算安排分别为32.28亿元、25.80亿元、81.45亿元，比2008年分别增长3.6％、12.2％、15.6％。

(二)耕地保护引起广泛重视。我省各地较好地坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。一是认真落实耕地保护的各项制度，特别是通过建立目标考核机制，省、市、县、乡分级按规划目标落实了耕地保护任务。二是严格落实耕地保护措施，积极推进基本农田保护示范区建设，并做到先补后占、占补平衡。2008年，全省建设占用耕地30.69万亩，补充耕地32.72万亩，已连续13年实现耕地总量动态平衡。三是耕地质量和培肥地力工作已引起重视，全省开展了标准农田建设工作，实施“沃土工程”，耕地质量和生产能力逐步提升。四是坚持严格执法，依法查处违法用地案件，有效保护了耕地。温州市开展查处毁田制砖专项行动，累计拆除砖瓦窑1216座。经过复垦还原耕地。台州市大力抓好土地节约利用工作，出台了13条集约用地政策，提高土地使用效率。至2008年底，全省耕地保有量、基本农田和标准农田面积分别为3125.22万亩、2717.36万亩、1513.71万亩(指国土部门上图入库数)，基本达到控制目标要求。

(三)农业社会化服务三大体系初步形成。全省各地认真贯彻中央和省政府的相关政策，积极推进覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系建设。一是基本建立农技推广体系。参照省级设立农技推广中心和分中心的做法，各地农业、林业、水利、渔业等系统初步建立了以首席农技推广专家为龙头、农技指导员为骨干、责任农技员为基础、社会化农技推广员为补充的四级组织体系，开始发挥作用。二是初步建立动植物疫病防控体系。市县(市、区)两级均成立了重大农业动植物疫情防控指挥部或防控领导小组，并制定了疫情防控的应急预案；积极推进市、县、乡三级畜牧兽医监督管理机构改革，初步建立了市、县、乡、村四级防疫网络。三是起步构建农产品质量监管体系。目前设区市本级基本上设立了农产品质量检验检测中心，多数县(市、区)也设立了相应的检测机构，有的乡镇设立兼职监测员；注重源头监管，积极推行农产品标准化、专业化和规模化生产。目前，已创建省级农业标准化示范区42个，新增无公害农产品823个、绿色食品150个，认定无公害农产品产地478个，累计“三品”基地面积达到910万亩。

(四)低收入农户状况有了改观。各地根据省委、省政府的统一部署。在低收入农户公议公推、入户调查、逐级审定、建档立册的基础上，把低收入农户集中村作为开展扶贫开发工作的重点，组织实施了低收入农户增收“八大行动”工程，并列入对各县(市、区)政府年度工作目标责任制考核的重要内容；制订了相关配套政策，广泛建立“一户一策一千部”帮扶机制和挂钩帮挟制度；通过技能培训、发展产业、外出打工、下山转移、来料加工、社会救助和兴办农家乐等灵活多样的方式，加快低收入农户的增收步伐。到2008年底，全省共有36万户、89万人低收入农户人均收入超过2500元，低收入户数比上年减少32.4％，脱贫人数达到32.8％。全省各地近三分之一的低收入农户弱势群体的状况发生了明显改观。

三、贯彻实施农业法及相关法律法规存在的主要问题和困难

通过这次检查，也发现各地在贯彻实施农业法及相关法律法规中的—些问题，主要是：

——在农业投入方面。一是财政农业生产性投入不足。这几年，由于财政经常性收入和农业生产性投入的界定不明确，从“三农”发展的需求来说投入总量偏少，特别是农业生产性投入更见不足，有的甚至不到全部“三农”投入的5％。同时，农业生产性实际投入的结构极不合理，不少地方因计算口径不统一，把城乡群众共享的防洪堤、海塘工程、水资源保障百亿工程、饮水工程等。都视为农业生产性投入。其实真正挟持农业生产的投入并不多。如多年来财政对小型农田水利建设投入几乎没有什么增长，现有农田灌溉设施靠着老本过日子。二是农业社会化融资存在困难。由于农业生产周期长、比较效益低、投入风险大，民间资本、信贷资金和工商资本不愿或很少投向农业，甚至连涉农金融机构对农业投入也不多。三是违反规定，该用资金没有到位。有的地方土地出让收益没有按规定用于农业特别是农业基础设施和农田地力质量建设，而是挪作它用；有的地方农业科技投入占当年科技经费比重低于省里规定的三分之一标准。四是支农资金投入分散。有的专项资金受体制约束和投资主体、资金来源渠道的限制，存在资金整合困难，使用效率不高等问题，在统筹使用、管理等方面还有待于改进。

——在耕地保护方面。一是违法用地现象屡禁不止。近几年，由于经济社会发展用地刚性需求强劲，而少数政府对土地管理重视不够，耕地保护措施不力，以致乱占滥用，未批先建、多征少建、以租代征、擅自扩大工业用地规模和投资容积率低的违法行为时有发生。2008年，全省发现备类土地违法违规行为14802件，涉及面积64041亩，其中耕地33516亩，违法宗数占全国的14.8％。二是耕地占补平衡困难。由于可供开发的土地后备资源匮乏，土层、水利、交通等立地条件不够好，土地整理复垦难度大，相关基础设施不配套，因此，新造耕地数量、进度和资金难以满足需要，要做到占补平衡日益困难。坚守“三条红线”形势严峻。三是多数补充新造的耕地质量不够高。有的造地项目存在层层转包、盘剥，降低了农民造地的积极性；占补平衡事实上存在占优补劣的现象，因此，新增耕地只好“上山下海”。只求数量平衡，忽视耕地质量。四是现有标准农田质量普遍较低。据2008年全省已建成的标准农田及粮食生产能力调查显示，一等田占33.7％、二等田占60.4％、三等田占5.9％，即中低产田面积占66.3％。五是耕地数量有待进一步核实。某市前阶段对耕地情况进行了核查，国土部门统计耕地保有量为364.88万亩，统计部门耕地统计数为236.61万亩，农业部门统计农户土地承包权证面积总数为206.33万亩；对基本农田、标准农田的统计数字同样相差甚大。值得注意的是。这个问题在全省带有一定的普遍性。

——在农业社会化服务体系建设方面。全省农业社会化服务三大体系构建任务虽已基本完成，但各地发展不够平衡。一是乡镇基层农技推广机构状况不容乐观。有的机构不健全，混编混岗，缺人缺钱；有的队伍结构性问题突出，人员“青黄不接”，知识老化，专业不对口，缺乏生机和活力；有的在编不在岗、在岗不在位，主要精力不在从事农技推广工作；有的工作条件较差，装备落后，缺少试验场所，制约了服务水平的发挥；有的医疗和养老等社会保险还没有解决，影响了农技人员的工作积极性。二是动植物疫病防控政策没有完全到位。各地在机构、人员和经费保障方面差异较大。有些欠发达地区畜牧兽医体制改革后，强制免疫财政保障资金落实困难；有的市县畜牧兽医队伍不稳定，农业重大病虫害和植物疫情日常检测专业力量薄弱。三是农产品质量监督机构尚待加强。全省农产品质量检测机构从数量到能力都严重不足，县级以下区域没有形成网络。并且机构和人员缺位，技术条件差，难以有效发挥监管作用。

——在低收入农户增收致富方面。一是扶贫增收任务依然艰巨。据调查，全省家庭人均纯收入低于2500元的农户有111万户、271万人，相对集中在5200个低收入农户集中村，并且绝大部分处在生存环境较差、基础设施落后、产业基础薄弱的边远地区。因此2012年要实现70％低收入农户家庭人均收入超过4000元(除低保户、五保户外)目标，任务十分艰巨。二是增收难度加大。随着帮扶工作先易后难，面临的增收难度不断加大，同时，除因病致贫、因缺乏劳动力致贫等因素继续存在外，又因去年以来受市场风波和金融危机等因素的冲击，增收的能力和条件更见不足。三是帮扶效果有待提高。有的地方和单位帮扶工作没有落实到位，帮挟承诺尚未兑现，不仅无实质性的支持，甚至连人都未去过。还有下山脱贫资金紧缺，加上安置用地制约，影响下山脱贫工作的进展。

四、深入贯彻农业法相关法律法规的意见和建议

今年初，胡锦涛总书记在中共中央政治局第十一次集体学习会上强调，各级党委和政府要按照党的十七届三中全会确立的新形势下推进农村改革发展的总体思路，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，推动农村经济社会又好又快发展。这为我们进一步做好“三农”工作指明了方向。为此，结合这次执法检查的实际，提出如下意见和建议。

(一)要深入贯彻实践科学发展观，进一步提高对农业基础地位的认识。农业是贯彻实践科学发展观的—个重要阵地；要发展现代农业，就必须有科学的规划、科学的指导和科技的支撑、科技的发展。因此，我们应当从学习实践科学发展观的高度，落实“创业富民，创新强省”总战略的要求来认识农业、对待农业、加强农业。首先。要从农业基础地位的认知出发，统筹好城乡发展。我省已进入人均GDP6000至10000美元发展阶段，具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的条件。因此。全省各地尤其是发达地区应当充分认识农业在经济社会发展中所处的重要地位，明确建设小康社会工作重点在农村、改革发展成果惠及全体人民难点在农民，认真贯彻以工促农、以城带乡的方针，利用城市和工业的各种资源优势，统筹城乡发展。二是要从农业基础地位的认知出发，大力发展高效生态的现代农业。农业是安天下、稳民心的战略产业。各级政府要按照农业生态学和生态系统学的原理，把农、林、牧、渔、副(现代农产品加工销售)作为一个整体，创新农作制度，转变发展方式，加快转型升级；通过种植业和养殖业的多种形式的结合，对土地、物种、时空进行科学配置，构建优质高产、节本增效、安全生态的现代农业生产系统和产业化经营。三是要从农业基础地位的认知出发，切实加强法制建设。有了农业基础地位，才有农业法。通过这次农业法执法检查，目的就是要增强依法扶农、治农、强农的自觉性。为此，省人大常委会要通过分析，积极采纳各地提出的合理意见和建议，加强农业法律法规的完善和制订工作，特别是当前急需的动物防疫、植物保护和农产品质量安全管理等地方性法规，要加快立法进程，各级政府要依法行政，深入贯彻农业法及相关法律法规，保障农业的基础地位。

(二)要加大农业投入尤其是生产性投入，加快农业发展方式转变。新农村建设，必须以生产发展为基础；而发展现代农业，促进农业转型升级，要靠政策，也要靠投入。一要重视“三农”投入，特别是公共财政对农业生产性投入。对财政经常性收入、农业生产性、农村基础设施建设和农村社会事业发展等投入，要清晰界定、科学分类，明确口径和重点投向，特别是要重视提高直接用于农业生产性的投入比重。同时，农业生产性投入的增长，不能仅仅满足高于年初预算报告提出的财政收入增长比例。而应当高于当年实际财政收入的增长幅度，并且对农业生产性投入在整个财政支出中的比例要有硬性规定，以保证有足够的支农资金用于农田水利为重点的农业基础设施建设，扶持粮食和主要农产品生产、专业合作社、农业龙头企业等规模经营；要重视种子种苗工程建设，发展效益农业和特色农业，增强农业的可持续发展能力。二要加强农业财政投入的绩效监督。要着力解决涉农部门管理体制不顺、支农资金使用分散、效益不高的状况；要总结借鉴各地好的做法，如通过设立农业统筹委员会，理顺体制，整合财力，保证农业投入用于刀刃上。同时，要把农业资金的设立、申报、使用和绩效，纳入监督的范围，完善评价指标体系，切实提高支农资金的使用效益。对此，各级人大及其常委会也要加强监督，推动绩效考评工作的规范化和制度化。三要完善农村金融体系，拓宽融资渠道。要加强农村金融体系建设，改善投融资环境，制定优惠政策，放宽准入条件，形成多元化的农业投入和融资机制。要进一步加强政策性农业保险工作，扩大覆盖面，提高农业抗风险能力。四要对欠发达地区项目配套资金适当扶持。中央扩大内需新增的农业投资项目，要求地方配套资金比例较高，衢州、丽水等欠发达地区反映配套困难，希望省财政能给予一定配套支持；同时，考虑我省欠发达地区实际，建议省财政加大对产业化项目的扶持力度，在产业发展专项资金方面给予倾斜。

(三)要正确处理建设用地与保护耕地的关系，切实保障粮食安全和主要农产品供给。土地是最重要的农业生产要素，是农民的命根子。保护土地，就是保护农业，就是为了实现可持续发展。各级政府要坚持“以保护促发展、以发展促保护”的方针，认真做到：一要真正落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。从全省来讲，就是要坚守耕地3084万亩、基本农田2711万亩、标准农田1500万亩“三条红线”。我省人多地少，是资源小省，土地供求矛盾历来比较突出。特别是当前为应对金融危机，中央和地方确定了一系列重大建设项目，对建设用地的需求会大量增加，耕地保护的难度和压力会进—步加大。这就要求正确处理好建设用地与保护耕地的关系，既要保发展，又要严格耕地保护制度，绝不能以牺牲耕地为代价换取一时的经济增长。二是要对数量与质量实行双保证。保护耕地，仅有数量概念还不行，还必须保证土地的质量和利用率。尤其要提高标准农田的质量。要摸清家底，既要搞实基本农田和标准农田的面积，不足的要补足，又要不断提高土地质量和一类农田的比例，加大“沃土工程”投入力度，加快农田培肥进程。对以劣顶好补进来的基本农田，要通过改造，达到耕作标准，恢复配套设施，及时落实土地承包关系，防止闲置和抛荒。要严格造地项目管理，杜绝层层转包克扣费用，切实保障新造耕地的质量。对部分异地“代保”、“代建”的基本农田和标准农田，要进一步核实，做好落实工作，防止打折扣。同时，不断总结和推行农村宅基地、村庄整理与复垦工作，在集约用地、提高土地利用率上下功夫。三是要科学把握土地规划、利用、保护三者关系。各级政府要高度重视新一轮土地利用总体规划的修编，把城乡建设规划与土地利用总体规划及基本农田保护规划衔接好。各级人大要加强规划实施情况和耕地保护的执法监督，督促依法查处乱占滥用耕地的违法行为。要认真贯彻全国人大刚通过的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，维护农村和谐稳定；征用土地要依法合理补偿，既要保证建设需要。又不能损害农民的合法利益；要监督企业做到污染物达标排放，防止新的工业污染对农田的侵害；要千方百计促进粮食等主要农产品生产稳定发展，保障市场有效供给，巩固和发展农业农村的好形势。

(四)要加快推进农业社会化服务体系建设，确保三大体系有效运作。一是各级领导尤其市、县和基层领导应充分认识农业三大服务体系建设是完善农村公共服务的重要内容，是各级政府的一项重要职能，切实增强使命感和紧迫感，积极推进这项改革。二是省有关行政主管部门要在面上进行部署、指导的同时，加强检查督促，推动各市县加快把相应的机构建立起来，特别是乡镇农业综合服务中心、市一级的农产品质量监管机构的组建，进一步完善动植物疫病防控体系建设，并且备类服务机构都应更新和改善设施装备。三是对三大体系队伍建设要有战略性思维，积极探索农技人员“有进有出”的机制，改变这支队伍“青黄不接”的状况；要注意把现有大学生“村官”培养成既懂农村管理又懂农业科技的复合型人才，为新型的农技队伍乃至乡镇干部队伍提供后备力量。四是要采取有效方法，切实解决乡镇农技人员“在编不在岗、在岗不在位”的问题，使他们有足够的时间和精力服务于“三农”的一线工作。五是要重视解决农技人员的生活待遇和经费保障，督促各级政府加快推进保障经费全额列入财政预算的步伐。

(五)要大力促进农民增收，进一步落实低收入农户帮扶工作。一要积极谋划促进农民增收的新思路，最大限度拓展农村内部增收空间。要通过组织、政策、产业三推动，把农民增收工作与基础设施改善、与生态环境保护、与集体经济壮大紧密结合起来，不断改善低收入农户集中村的基本条件，进一步提高自我发展能力，促进农民增收。二要采取综合措施，积极扩大农村低收入农户劳动力就业。各地区和有关部门在帮扶农民发展农业生产的同时，要积极支持农村发展二、三产业，引导企业履行社会责任，最大限度安置农民就业，努力增加农民的务工收入。三要转变帮扶方式，完善“一户一策一千部”的帮扶机制。要坚持开发式帮扶和救助式帮扶并重，坚持结对帮扶和农民自力更生双管齐下。要立足实际、因人制宜，分类帮扶、因户施策，分级负责、合力推进；凡是属于身体残疾、丧失劳动能力的，主要靠政府的救济和社会救助，做好“输血”工作；属于缺乏生产技能和经营门路的，侧重培育“造血”功能。对家庭人均收入刚刚超过2500元的“夹心层”农户，要着重帮助稳固提高，防止返贫或被边缘化。四是要突出重点，促进低收入农户比较集中的区域整体脱贫致富。坚持以政府为主导，创新资源整合机制、异地安置机制和农民融资机制，协调各级财政资金、各部门和社会各方力量，加强资源与产业、项目与资金的合作，帮助低收入农户发展生产，增加收入。特别是政府在建设项目和财政扶持安排上要适度倾斜，提高下山脱贫农户补助标准；机关单位要带头负起扶贫挂钩对象的脱贫责任，努力兑现在资金、项目、物资等方面已经做出的承诺，取信于民，加快低收入农户增收致富的步伐。

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