试论欧盟金融监管改革对监管团制度的推进

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欧盟作为世界上一体化程度最高的经济体，在对跨境金融机构监管方面的进展，突出体现在建立和完善以规则为基础的监管合作与协调上，其中包括对监管团（SupervisoryCollege）制度的推进，即以金融机构母国监管者为主导者，联合其他东道国监管机构共同进行监管，以增强监管机构间的信息共享与交流，促进跨境金融监管协调的有效性。

一、欧盟新金融监管架构中的监管团制度

金融危机使欧盟金融稳定架构经历了严峻考验，同时意识到宏、微观金融审慎监管的有效配合，才能有效地维护欧盟的金融稳定。在《拉罗西埃尔报告》的基础上，欧盟委员会在2009年5月27日发布了名为《关于欧盟金融监管》的通报（Communication），邀请有关各方对该通报拟进行的金融规制与监管改革发表意见和评论。该通报主要提出改革欧盟金融监管架构的两大系统：一个是建立欧盟系统风险委员会ESRC），另一个是建立欧洲金融监管系统（ESFS）。五月通报（TheFiveCommunication）指出监管团是监管体制的关键所在，因为它们将确保东道国与母国之间均衡的信息交流。

2009年6月19日，欧盟理事会通过了《德拉鲁西埃报告》（deLarosieReport）提出的金融监管改革方案。2010年9月22日，欧洲议会通过了以此报告为基础形成的金融改革法案。自此，欧盟建立了泛欧金融监管体系，该体系可以从宏观和微观两个层面进行考量。从宏观层面上而言，成立了由各国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会（ESRB），其是依据欧共体条约第95条建立的一个全新且独立的机构，主要负责对欧盟的金融体系进行宏观审慎监管，其涉及到整个欧洲市场可能出现的系统性风险。从微观层面层面而言，成立了由各成员国监管部门代表组成的3个监管局，即升级危机前金融监管体系中的欧洲银行监管委员会（EBC）、欧洲保险和职业年金监管委员会（EIOPC）、欧洲证券监管委员会（ESC），成立欧盟银行监管当局（总部设在英国伦敦）、欧盟证券市场监管当局（总部设在法国巴黎）、欧盟保险及职业年金监管当局（总部设在德国法兰克福），负责对欧洲银行业、保险业和证券业进行区别化监管。这就从监管环境及体制上为联合监管体制铺平了道路。

对于监管团制度，《德拉鲁西埃报告》（deLarosieReport）建议应该在所有主要的跨境机构建立监管团。《报告》指出，应该即刻改变监管团建立相对有限的局面，到2009年底，应该在欧盟境内的所有主要跨境机构建立由母国及东道国监管部门代表组成的监管团。欧盟第三层级委员会（theLevel3Committees）都应参与到协调监管机制中来，即确定监管团的行为和定位监管团的功能，并且其自身应参与到监管团中进行相应协调。显然，CEBS的权限得到了强化，其在监管方面具有更多的专有权力，且扩大了CRD所规定的有关监管团的相应任务。

二、欧盟对监管团制度的进一步推进

2009年1月，欧洲银行业监督委员会（“CEBS”）更新了两部2007年颁布的关于监管团实施指引的文件，在执行方面更加细节化。欧盟委员会在提供巴塞尔新资本协议（BaselII）建议时指出，监管团的建立将有利于加强东道国和母国之间的合作。欧盟于2009年2月发布金融监理改革报告（ThedeLarosieGroupreport），其中指出在针对跨境金融机构监管的工具中，监管团应该作为首要选择。同时，在其第18条建议中指出，监管团应该运用于所有主要的跨境金融机构，并建议这些机构于2009年底在欧盟境内全部设置监管团。2009年1月，欧盟委员会作出一个决定，即进一步加强银行监管委员会在重构CEBS方面的监管合作作用。决定还要求委员会应该“在有关立法的具体规定或在监管当局的要求下，各监管当局之间应该进行协调或者便于相互间的协调。据此，CEBS具有对监管机构之间的协调权。而在此之前，监管团成员达成一致就可以做出所有决定，除了协调和相互合作之外，没有任何机制用于化解冲突。至少对欧盟境内的监管当局而言，2009年的决定允许CEBS来协调这些争议。该决定还特别要求CEBS致力于确保监管团的有效和持续的运作，特别是通过设定监管团的运作指南，监测不同监管团的行动的一致性和分享最佳的监管方式。如今，CEBS享有确保监管团适用欧盟法的权力，对金融机构采取协调一致的措施，并且确保跨境银行受到由不是成员组成的监管团的持续监管。

监管团是金融监管当局之间用于合作与协调的永久论坛，其将有协议，以描述金融机构行为之间合作。对于银行集团，正如在修改的资本要求指令（CRD）中所定义的，应该启动合作进程。在运用监管团对跨境金融机构进行协调监管方面，修改的资本要求指令（CRD）和偿付能力监管标准起到了引领作用。根据CRD修订版的规定，需要集中监管当局的力量以建立监管团。据此，监管团能够交流关于金融机构的信息、主动执行监管任务、共同承担责任并且对所负的金融机构推动监管审查项目。监管团的成员都来自于成员国的监管当局，该国系金融机构的分公司或重要分支机构的所在地。对于重要分支机构的所在国，其按先前的规定是没有资格成为监管团的成员的。力量集中的监管者（theConsolidatingSupervisor）成为监管团的主席，其选择参与的监管团成员、向EBA告知监管团的行动以及遵循任何保密协议的约束。

根据CRD修订版的规定，EBA应该密切关注监管团的运行，其能参与到监管团的行动之中，包括进行现场检查。CRD第21条第2款列举了EBA应履行的与监管团相关的具体任务。例如，EBA应该收集有效运行监管团的所有必须的相关信息，并且在欧盟范围内对金融机构进行压力测试；EBA可要求监管团进行深入的研究，其可要求力量集中的监管当局预先安排监管团会议，并且能够对监管团的议事日程提出附加要求。EBA可使与监管团相关的技术标准生效。另外，EBA可起到法定的约束性协调作用，以解决有关监管当局的争议。

为了对跨境经营的金融机构进行有效监管，欧盟相继采取了一系列措施以发挥监管团的协调监管作用，彰显出欧盟对跨境金融监管的制度化发展趋势。对ESAs而言，其以协调者的身份参与进监管团的运行中，对监管团采取的一些好的做法进行评价和促进相互的交流。对EBA而言，其主要的权限是制定规则并且贯彻与监管团运行相关的技术标准，协调解决监管团内部成员的争议，对成员国发布有约束力的决定或者当监管当局不执行相关决定时，可直接向金融机构发布决定。从中可见，这些规定有利于增强EBA在欧盟范围内进行联合监管的能力。尽管监管团制不是一个完美的解决监管分歧的的办法，但它能逐步促进监管方法的统一和主要监管者之间的相互协调。在国际金融监管趋于统一化的大背景下，监管团将成为针对跨境金融机构加强监管的重心，也是各国监管者能否进行信息共享的重要保障，对我国金融监管协调制度的建立有着深远的现实意义。

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