增强政府现金管理能力的路径分析

政府现金管理是以低成本、低风险方式对政府现金流入与流出进行调整与控制的程序与策略。我国应当确立起政府现金管理的概念、建设单一财政账户系统、增强政府现金收支管理能力，并灵活运用投资工具进行现金风险控制，深入履行我国政府在现金管理中的社会责任。

政府现金管理社会责任能力建设单一财政账户系统

增强政府现金管理的社会责任能力建设的意义

—发项目透露：脆弱的政府现金管理能力是导致绝大多数客户国家（指向上述国际机构借款的国家）出现严重债务危机的重要诱因，是执行公共债务管理和促进债务市场的主要障碍。此外，政府现金状况表现出来的不确定性和易变性最终会转化为当事国家银行系统不确定和易变的储备地位。政府现金管理能力低下也会导致该国中央银行执行货币政策时遭遇巨大困难。

许多发展家（包括我国）政府官员误解和误读了政府现金管理的概念，将之与预算执行、控制、债务管理混为一谈。事实上，政府现金管理是以有效地管理政府现金状况，包括风险、成本为目标的行为。政府官员往往忽视了由于政府现金管理措施不当所引发的重大逆向冲击，同样忽视了有效的政府现金管理所带来的好处。我国目前对政府债务管理的研究成果较为丰富，但是对政府现金管理的研究相对薄弱。本文建议我国在时机成熟的时候建立起政府现金管理的能力建设框架。

政府现金管理的概念及其目标

政府现金管理指的是管理政府各个机构之间、政府与非政府部门之间的短期现金流量的战略及其相关的程序。我国政府部门对于政府现金管理的概念理解不深。很多政府部门往往将政府现金管理与预算和会计控制、预算计划及执行或债务管理等同起来。也有人将政府现金管理与现金管理混同。但是，这两者关键的不同在于企业现金流动不会影响到银行系统的流动性，但是政府现金的流动会对一国的银行系统的流动性产生重大的冲击。

本文认为，有效的政府现金管理应该实现以下目标：向政府的开支及时注入资金，并在必要时为政府提供融资的借贷服务；避免政府在银行中维持过多的呆账；通过有效地调整作出开支决定的时间、迅速及时地收取收入、准确地预测现金流量从而避免那些相关的隐性的和显性的成本；通过将呆滞的现金余额进行投资来实现更高的总回报；减弱和控制各种风险，比如再融资、信贷、资金滚存、市场风险。简言之，有效的政府现金管理在总体上是要确保政府在正确的时间和正确的地方有一笔数目适当的金钱，以成本较低、管理风险较小的方式管理政府现金，使之能够应对其对外承担的支付义务。

增强我国政府现金管理社会责任能力的路径

我国要化解政府现金管理中出现的诸多问题，必须建设增强其政府现金管理的社会责任能力，因此，恰当的管理结构和框架是不可或缺的。本文设计了一个政府现金管理模型（见表1），可以根据具体国情来调整其政府现金管理框架中的各个要素的组合。

本文认为，要实现表1所描述的政府现金管理能力建设模型，必须采取四步走的策略：

确立起现金管理的概念和增强政府现金收支管理能力。我国作为发展中国家，目前在政府现金管理实践中往往将现金管理与会计控制和预算执行混为一谈。因此，对我国而言，首先要做的是确立起独立的现金管理概念，并设定政府现金管理目标。政府现金管理不同于政府预算拨款和金融管制。世界各地的政府日渐将授权和金融管制的功能进行分离，也就是说，会计和金融控制者功能不同于清算和政府现金管理交易中发生的现实支付。

为了改进政府现金收入与开支的时间性，本文建议从以下方面考虑采取对策：早收迟支。具体来说，就是政府部门要尽可能快地将款项回收，而将对外支付的时间尽量向后迟延；利用预授权机制，取代预付款；收（现金流入）与支（现金流出）尽可能匹配，比如，当政府发生大量现金流入的时候，安排大项目上马；引入有效现金管理激励机制，降低呆账率，为收支定时创造更大的确定性；创新收支收取方法，使政府不再使用支票，转而更多地使用资金转账系统。

引入“单一财政账户系统”（简称STA）。我国现在有许多地方政府在中央银行或商业银行还没有建立起统一的并表银行账户，因此，本文建议我国政府推行“单一财政账户系统”，改进支付基础设施。具体可以采取以下措施：查找并确认所有相关的、使用中的政府银行账户；合理安排这些银行账户的排列结构，形成金字塔形态——单一财政账户系统置于最上层，由上至下排列多个次一级的交易账户；根据信息系统所处的阶段以及支付基础设施完善的程度来逐步将政府所有账户中的余额统一地管理起来；政府次一级交易账户中所有的余额都应该清空并汇总到上一层级的交易账户中，最后归入单一财政账户系统。本文认为，理想的情况是，由单一财政账户系统在瞬间完成所有账户余额的平衡工作。良好的支付基础设施是确保单一财政账户系统运作正常的必要的前提条件。

在哪里设立政府账户较为合适呢，目前我国有三种不同的观点：一是认为单一财政账户系统及所有的交易账户都应该设置在中央银行；二是认为单一财政账户系统及所有交易账户都应该设置在商业银行；三是认为单一财政账户系统及主要的交易账户应该设置在中央银行，而大多数非主要交易账户应该设置在商业银行，最后将单一财政账户系统与交易账户以通讯手段联通起来。本文建议我国采取第三种观点，建立起有特色的、符合我国现实国情的政府账户系统，理由如下：首先，在中央银行设置单一财政账户系统有助于降低信用风险；其次，商业银行的通常比中央银行的要相对宽广。

增强政府对现金流量进行预报的能力建设。预先通报政府现金流量的能力对于政府现金管理者来说，非常重要。对于我国现阶段而言，增强政府现金流量预报能力应当成为一项持续性的工程。为此，本文建议我国采取以下步骤：建立一个收集现金流量信息的数据库；扩大数据库的容量，收集在未来的一定期间内现金承诺（即政府对所有公共预算使用单位付款的意向）及政府现金收入的信息；分析政府现金流入和流出的各种样态并开发出现金预报模型；将公共假日、周末付款的支付日对政府现金的影响整理成文档，予以存档；将现金流入和支付的次数纪录下来；追踪所有重要的错误，作为一种惯常做法，努力确定和矫正系统性问题。

逐步增强对现金管理工具的运作能力。在进行能力建设的过程中现金管理者应该开发出一套短期借贷工具，以维持在单一财政账户系统中所有政府账户余额的平衡状态。至于政府现金账户盈余的投资路径，可以选择两种模式：一是简单的现金管理模式；二是活跃的现金管理模式。对于第二种模式，要配备以下要素：货币市场；市场运作技巧，执行与债务管理者和（或）现金管理者发生的交易；必要的交易程序和信息技术；信用风险和操作风险管理系统。

活跃的现金余额管理模型并不适合于一切情形。仅当政府现金余额管理经验较为丰富、成熟了，才可能采取这种模式。这种模型的有效实行需要满足以下外部条件：发育完善的货币市场；现金管理者有能力应对和处理金融市场上较大范围内的短期借贷和投资工具；具有良好的风险管理框架；具备有效的地方清算系统及相关的基础设施。由简单的现金管理模式向活跃的现金管理模式转变，是一个渐进的过程。一旦发生此种管理模型性质的转换，将要处理一系列难题。这也是我国政府现金管理模式升级后要应对的情形。事实上在升级到活跃阶段之前，我国政府应当逐步启动借贷和放贷计划，测试一下系统的运作性能，培育对应的关系。而在做到这一步之前，我们应当与相关当事方预先进行适当的准备和商谈。前台办公场所、交易处理程序及操作和信用风险管理系统必须早作准备，使内部设施完善起来，相关当事方对应的设备需要通过电子网络或电话线串联起来，这样才能够形成有效的现金管理系统。因此，是否采用此种高级的现金管理系统应该在综合考虑成本—效益分析结论的基础上作出决定。