新农村建设视角下基层服务型政府建设初探

论文关键词：新农村建设 服务型政府职能 基层服务型政府建设

论文摘要：建设社会主义新农村是建设现代国家的必然要求，也是破解“三农”问题的重要契机，党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的重大历史任务，这是我党以科学发展观，坚持城乡统筹发展的必然结果，是针对“三农”问题提出的一项重大举措。在这项造福亿万农民的重大历史任务中，作为国家在农村基层的一级政府机关，作为新农村建设的最前线，直接指导新农村建设的乡镇政府，担负着不可推卸的服务责任。当前，我国乡村公共需求的快速增长与乡镇政府公共服务的严重缺位的矛盾仍很突出，建设以社会管理和公共服务为重心的服务型政府则成为新农村建设的内在需求。因此，立足于当下公共服务的现实困境，审视目前乡镇政府治理存在的问题及致因，探求新农村建设中基层服务型政府建设问题，具有极为重要的现实意义。

一、社会主义新农村建设与基层服务型政府建设

（一）社会主义新农村建设渊源

长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。近年来，中央政府采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极的变化，农业产业结构有所调整，农民收入也有所增加，为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的支撑作用。但是在城乡二元体制限制下，目前我国城乡发展不平衡，农业发展滞缓，农村发展制约因素多，农民收入增长缓慢，发展过程中长期形成的工农失调、城乡失衡的状况不但没有根本改观，反而在有些方面还在加剧，而缩小城乡居民收入差距，教育差距、农村公民公共卫生资源差距，改善农业基础设施，解决“三农”问题仍然是我国目前面临的重大而艰巨的历史使命。同时我国现在的工业发展也取得了巨大的成就，我国已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，工业反哺农业，城市支持农村成为可能，为建设社会主义新农村提供了一定的经济和人力资本支持。[①]

正是在这个大背景下党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标，提出将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体要求。建设社会主义新农村的提出是新一届中央领导集体与时俱进，加强“三农”工作的重大举措，将“三农”问题作为全部工作的重中之重、将“城乡统筹”作为基本方略、制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。建设社会主义新农村目标的实现，必将大大提高广大农民的经济地位、改善农村的生产和生活条件、提高农村公共产品的有效供给，从而促进农村经济和社会各项事业全面发展，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。

（二）基层服务型政府建设

1、服务型政府建设的涵义

国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞指出：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的提出其本质是由西方的“主权在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。作为一种新的治理模式，服务型政府的提出是我国学者受到了美国公共行政学家登哈特提出的新公共服务理论的启发，学者们寄希望于新公共服务理论，探讨如何在新时期改革和构建服务型政府。特别是在2004年2月温家宝总理在全国十届人大四次会议上明确提出“加快推进行政管理体制改革进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。”至此，服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。[②]

基层乡镇政府，作为基层的政府组织，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者。既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此， 基层乡镇政府在新农村建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。为了实现新农村建设的重大意义，在围绕新农村建设的总体要求之外，构建服务型乡镇基层政府职能也是新农村建设的内在需求，这就要求乡镇实现职能的转变，即从“管制型”政府向“服务型”政府转变。"

2、建设基层服务型政府的意义

(1) 建设基层服务型政府是农村生产力、生产关系与上层建筑协调发展的内在需求

上世纪70年代末、80年代初，随着我国以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了人民公社体制下“三级所有，队为基础”的管理体制，计划经济下的集体经济时代结束了，新的村民自治组织应运而生，从此确立了“乡政村治”的二元体制模式。“乡政村治”体制模式在一定范围内为农村的发展起到了积极作用，但20多年来，这种体制模式逐渐暴露出诸多问题和矛盾。从2006年起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。“农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带来农村生产关系与上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。”为此，温家宝总理在2005年“全国农村税费改革试点工作会议”上提出：“我国农村税费改革已经进入到了一个新的阶段，要积极稳妥地推进以乡镇机构改革、农民义务教育体制改革和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点”，那么在建设新农村大背景下乡镇“要切实转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构和人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”。这将是我国下一步乡镇行政管理体制改革的最新定位，也预示着我国农村生产力、生产关系与上层建筑的重大调整。

(2) 建设基层服务型政府是实现村民自治的内在需求

《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这一规定决定了村级组织是采取村民自治方式来治理。在二十多年的村民自治历程中，出现了许多有碍于村民自治的因素，主要是由于乡镇政府压缩了村民自治的空间，通过各种手段将村作为自己的下级机构，变指导为领导，主要表现在：一是乡镇政府与村委会关系界限模糊，乡镇政府与村民委员会之间存在着越位、错位现象；二是村两委关系紧张，乡镇政府为了实现对村委会的领导，通过乡镇党委与村支部委员会之间的领导来完成；三是村民委员会自治功能定位不准，产生“附属行政化”与“过渡自治化”两种倾向。服务型政府是以公民参与为基础的，但同时公民参与和公民自治又需要服务型政府来保证。我国服务型政府的主导路径是市场模式和解制模式，这两种模式在推动政府服务质量的提高，服务水平的提升有着重要的意义，但是这两种模式还不足以完全实现服务型政府的根本理念。目前，在我国农村已经实现了村民自治，村级自治组织也正发挥着积极的作用，为了扫除村民自治道路上的障碍和进一步扩大村民自治的成果，从而实现社会主义新农村建设提出来的“管理民主”这一要求，建设服务型乡镇政府是一个重要环节。

(3) 建设基层服务型政府是我国农村和谐社会建设的内在需求

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出“和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”胡锦涛同志在2005年初对社会主义和谐社会的内涵作了深刻地阐发，强调指出：“我们要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”《决定》指出：“构建社会主义和谐，重心在基层。”我国有9亿多农民，没有农村社会的和谐就不可能有整个社会的和谐。因此，要“围绕建设社会主义新农村加强农村基层党组织建设”，“以增强社会服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强基层政权建设。”温家宝总理指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府”，我们要“努力建设服务型政府”。因此，乡镇由传统的政府模式向服务型政府转变是必然的选择。从这个意义上讲，构建社会主义和谐社会与建立服务型政府是一致的，服务型政府的最终目标是为向无政府的高级阶段的共产主义和谐社会过渡奠定基础。

(4) 建设基层服务型政府是解决我国城乡发展失衡的内在需求

长期以来我国城乡发展不平衡、经济和社会发展不平衡，存在着一条腿长一条腿短的突出问题，城乡二元经济仍然存在、农村社会管理与公共产品的提供严重不足。这些问题无不与旧的政府管理体制和管理方式密切相关，表明了“经济建设型政府”的弊端同时也印证了“服务型政府”建设的必要性。农村社会发展的严重滞后和发展的失衡迫切需要政府加强对社会公共事务的投资，加大公共产品和公共服务的供给，建立服务型政府。

(5) 建设基层服务型政府是为农村提供公共产品的内在需求

公共产品一般是公司或个人无法提供或不应该通过市场来提供，这类产品由于在消费上的竞争性和排他性，决定了他们的供给要求通过一定的行政手段实行优化，这类产品生产或消费环节需要一定的行政力量的介入。改革开放以来，我国乡镇政府职能虽然经过几次大的调整，但是这种转变远远跟不上农村对公共产品需求的脚步，尤其是在二元经济结构下，广大农民群众是无法享受宪法所规定的人权，农村公共产品提供严重不足，提高农村公共产品的服务和供给水平是新农村建设的重要内容，也是农村实现小康社会的目标的重要前提条件。因此，乡镇政府转型的目标应该是通过建立服务型政府，为农村提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，不断满足广大群众日益增长的公共利益诉求。

二、我国基层服务型政府建设存在的问题及原因分析

（一）社会主义新农村建设与基层政府的职能定位

我国农业税的取消，标志着“以农养政”时代的结束和工业反哺农业、城市支持农村新阶段的开始，在新的历史时期，乡镇面临着截然不同的任务和工作内容，客观上要求尽快转变职能。作为乡镇政府，由于所处位置和面临的具体工作，其职能转变主要应集中在强化“社会管理”和“公共服务职能”两大方面：

1、 乡镇政府担负着一系列社会管理任务

乡镇政府的社会管理职能包括社会秩序和治安的维护；国家重要政策的贯彻落实，如人口政策、土地政策;管理属地的国有后备资源，如国家的森林、矿产、河流等;对小城镇的规划、建设和管理，在城乡统筹发展中，随着城市化的发展，这方面的职能将会不断增大；培育和监管乡村各种市场经济关系，维护正常的社会经济秩序，目前在市场的监管方面，主要是由国家相关部门通过垂直管理体制进行，但是随着市场经济的发展，现在很多制假贩假、偷税漏税、商标侵权、破坏资源、污染环境、违反安全生产规定等行为大量发生于县及县以下农村地区，直接危害和威胁着广大农民的人身财产安全，客观上要求加强县乡政府在这方面职能的发挥。[③]

2、在新农村建设条件下，乡镇政府的工作重点客观上要求转向为广大农民提供服务和推进各项公益事业的发展上来"

按照现代政府理沦，政权存在的理由和基础就是为社会提供公共产品和公共服务，对于乡镇政府而言，目前这方面的职能显得尤为迫切和重要。首先，在城乡统筹发展条件下，为农民提供更多、更好的公共产品和公共服务是乡镇政府工作中的重要内容，特别是鉴于长期以来我们对农村公共产品供给不足，欠账太多，目前这方面工作显得尤其紧迫和重要。其次，在发展农村市场经济和国家“以工补农”的情况下，广大农民群众也迫切需要政府为他们提供各种服务和公共产品。如在发展市场经济过程中，广大农民市场信息不灵、资金和技术缺乏、农业生产资料无保证、农业产业结构和产品结构不合理、同市场的联系缺乏通畅的渠道，急需政府的帮助和引导。对于那些涉及到农村可持续发展的公共产品，包括大型的农田水利设施和农业固定资产投资、农村基础教育、农民的医疗保障和农村社会保障体系建设、农村交通事业的发展以及环境的保护等等，也只能由政府来供给或经政府承头组织解决。另外，目前农村正在兴起和发展各种自治组织，也极需乡镇政府的关心、帮助和指导。

对乡镇政府社会管理和公共服务职能的划分，只是在理论上一种大致和相对的划分，实际上在具体的运行中，这两方面职能经常是交织在一起的，很难完全把他们分清楚。特别是随着我国城乡一体化发展，乡镇政府职能日趋完备，这两方面职能将会越来越融合在一起，即融管理于服务，融服务于管理，这是当前和未来乡镇职能转变中的一个新特征。

（二）当前基层政府建设存在的问题及原因分析

乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。改革开放以来，我国逐步形成了“乡政村治”局面，但在现有的治理格局中，存在着一系列问题。近年来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，但是从总体上看，无论是职能作用还是体制现状，乡镇政府与宪法规定和所应承担的任务比，都存在着较大的差距和不适应。

1、乡镇缺乏一级政府应有的独立性，容易形成“向上负责，向下收费”的状况

按照宪法规定，乡镇在我国政权构架中属于相对独立的一级政府，但实际情况是在县乡关系中普遍存在着向上集中的特征，这主要表现在县政府对乡镇的人事和财政享有较大的控制权。在人事上，虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运作中却主要是由县委常委会讨论决定乡镇长的人选。在财政上，乡镇政府并没有真正形成一级财政，其主体财政基本上是由县政府在控制。在这种高度行政化的控制方式下，乡镇干部只有无条件执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。

2、乡镇财力不足造成组织行为和公共目标的变异，这是乡村关系恶化的重要原因之一

自1994年税制改革以后，乡镇运转经费普遍不足，处于行政体系末端的乡镇政府税源难以自控和保证，而乡镇机关人员又在不断的增加，带来工资费用急增，造成各级财政支出不断扩大和乡镇债务负担日益沉重。在这种情况下，政府的公共目标不断被各种自利性目的和行为侵蚀或取代，乡镇既不可能正确履行政府应尽的职责，又使自己成为基层各种矛盾的焦点，社会上各种批评、质疑之声不绝于耳。

3、由于缺乏压力和动力机制，政府工作人员缺乏向农民服务的自觉性和工作热情

基层政权，乡镇政府理应承担大量的公共服务职能，但是由于长期以来我国实行的都是重城市轻农村的公共产品供给政策，县级政府在对乡镇政府的考核中，公共服务在考核指标中往往只占很小的一部分，而且无刚性要求，因此乡镇干部对公共服务的兴趣和积极性普遍不高。同时由于长期以来我们对农村实行的都是强制性的权力控制方式，一般农民群众很难产生对政府公共服务的诉求，更谈不上正式的诉求途径和压力手段。这样乡镇政府既缺乏公共服务的意识，又缺乏提供公共服务的能力和手段，离服务型政府的要求甚远。

4、乡镇集中了上下各方面的矛质，问题复杂，改革的难度大、反复大

乡镇问题一直是近年来从中央到地方人们关注和研究的重点问题，其间各种改革措施一直没有停止过，但收效不大， 其中原因复杂:一是乡镇问题与旧体制集中治理的方式相联，改革的难度大。如乡镇干部长期以来习惯于权力治理方式，现在要从根本上改变，无论是意识还是行为转变起来都很难。二是乡镇改革的整体性和配套性不强。如乡镇改革牵涉到县级政府的配套改革，乡镇要建设服务型政府，必须考虑解决服务供给能力，这些问题不解决，很多存在的问题就无法解决。三是利益规约，乡镇改革涉及到人员的调配和权力的重新配置，这之中牵涉到各种复杂的利益关系。四是改革缺乏实质性的举措，缺乏持续性的制度支持。

三、我国基层服务型政府建设途径——基于基层政府的职能而建设

要解决目前乡镇存在的问题必须进一步推进体制改革，新一轮乡镇体制改革的目标是创建服务型政府，这就要求政府转变职能，而前提就是转变理念，否则，政府的服务就不能落到实处。要由过去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”转变。以科学发展观为指导，牢固树立执政为民的思想。

（一）以建立大部制为基层政府改革的突破口，健全服务型政府的运行机制。

实行大部制是政府机构改革的主题和重点，要整合和优化政府职能，以更好地为广大人民群众服务。随着市场经济的发展，政府公共服务正在向综合化方向发展，因此，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中的关键。政府必须实行全方位的管理，建立科学的服务型政府的运行机制。

（二）改革县乡关系，建立责任和权利相统一的乡镇政府体制

作为一级政府，乡镇应具有相对的独立性，这是发挥政府职能的基础。在这个问题上，目前首先应明确县乡关系，分清县乡不同的责任。应该看到，随着乡村关系的发展演变和乡镇政府民主政治的发展，县乡之间需要有一个相对明确的界限。作为上级政府，不能随意把属于自己的事权责任硬性下放给下级乡镇，在工作安排上，应坚持适度和必要性原则，县乡关系应保持必要的自主和协商。其次，尽快通过人事和财政体制改革，使乡镇政府拥有相对独立的人事权和财政权。乡镇的人事制度改革应和乡村民主建设结合起来，逐步把决定权交给人民群众。在财政体制改革上，应该确立事权与财权相统一原则，在合理划分事权的基础上，适度调整各级政府间的财政分配关系，加大中央和省级政府财政转移支付力度，让基层政府的财政能力大体上能够与履行的职能相适应。

(三) 围绕乡镇职能转变，推进服务型政府组织体系的建设

首先，乡镇政府在经济管理方面的事务要逐步减少，而社会管理和公共服务，特别是公共安全、社会稳定、民政、教育、卫生、计划生育等方面的工作要成为乡镇政府的主要工作内容，政府要把精力和资源更多地用于为老百姓提供公共服务和公共产品的供给上。其次，乡镇的机构设置和组织形式应作较大调整。乡镇的机构要裁并，人员要进一步精简，在机构设置和人员安排上，要突出和偏重公共服务职能的需要，在这方面要作进一步的探索。第三，乡镇政府的组织管理、工作方式和业绩考核要与为基层农民服务紧密结合起来，以此作为重要的考核标准。乡镇在从微观经济领域中退出来的同时，其经济方面的职能主要转变为维护公平竞争的环境，减少交易成本，为农村经济发展提供一系列服务。在乡村关系上，要变直接干预为指导、协调和帮助，乡镇政府要在农民教育培训、科技服务、农产品流通、农民创业融资以及农业和农民的法律保障等多方面提供服务和帮助。在服务方式上，要在现有的基础上作进一步改革和完善。

(四) 适应村民自治的发展，加强乡镇民主政治建设

乡镇是村民自治与县级政权之间的基层政府组织，在这种上下不同的组织构架中决定了它既不能完全等同于县级政府，又不能混同于一般的村治组织，而应该兼具两者的特点，这就是有限自治。其理由如下：一是乡镇政府是我国“二元”治理下的产物，长期以来乡镇政府的主体资格并没有完全实现过，这是县乡“高压型”控制方式的重要原因；二是自改革开放以来，随着农村民主的不断发展，必然要对乡镇治理方式和乡村关系形成冲击和提出新要求，由于乡镇和村治方式上的不协调，引发了乡村关系间一系列矛盾和冲突；三是随着国家“以工补农”政策的实施，国家将向农村投人大量的资金、物资和项目，要使这些投入达到预设目标和效果，必须增强基层民众对政府的影响力和控制方式，即发挥“权利”对“权力”的影响和制约。四是自1998年四川遂宁市步云乡试行由全体选民直接选举乡长以来，目前全国很多地方都开始试行乡镇长选举方式改革，先后出现了“直选”、“公推公选”、“两推一选”、“三票制”等各种形式，为乡镇试行有限自治积累了经验。[④]"

(五) 推进农村组织的发展，为各类农民自治组织的发展提供积极的帮助和支持

在我国，各类农村组织发展是目前我国农民组织化和制度化发展的重要形式，包括共青团、妇联、老年协会、行业协会、农会、经济合作社组织等等。这些组织的存在，对于改进农村现有的社会组织关系，增强农民维护自身权益和表达他们的利益愿望，参与社会公共事务以及更好的走向市场经济等各个方面都具有重要的积极作用。当前我们既要充分认识农村自治组织发展的重要意义，放手让农民根据自身的需要改造和重建自己的组织，同时又要为他们的发展提供良好的环境条件，帮助他们发展。特别要注意支持和帮助各种经济合作组织的发展，政府要为他们的发展提供一定的政策扶持措施。通过农村组织发展，使目前由政府和农民这种单线型农村社会结构，逐步转变为政府、社会组织、农民多线型的社会结构，让各类经济合作组织成为基层政府社会职能转移的重要渠道和载体。

(六) 创新国家农村政策体系，加大对农村公共事业发展的政策支持力度

要创建乡镇服务型政府还离不开国家大环境的支持。首先在国家政策供给体系上，要改变目前的城乡分治情况，尽快实现城乡供给平衡。其次，要改进资源配置方式和途径。要按照公共产品的类别、层次，确定城乡公共产品供给主体，明确区分政府与农民各自承担的供给责任;要改变配置方式，即由过去的权力配置改为法律配置，防止各级政府层层截留;同时要改变自上而下的决策机制，让民众参与决策和管理。第三，进一步深化农村改革，不断推进农村市场化发展。如赋予农民更为完整的土地产权，鼓励有条件的地方积极探索土地经营流转制度改革;在农民土地的征收上根据市场效益，提高征收标准，注意保护农民的利益;各地要从实际出发，在遵循市场经济规律的基础上采取灵活的政策措施，包括政府可以通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间组织投资农村基础设施建设，以财政补助的形式鼓励农民职业培训、用补贴的办法推广农业先进技术，加快医疗卫生制度改革，等等。第四，注重农民流动转移的配套政策，解决农民入城后的后顾之优。如户籍管理制度的改革、农民转移后的土地处置政策、农民工子女人学、农民工的市民待遇等等。

参考文献

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[3][美]B·盖伊·彼得斯：政府未来的治理模式[M] 中国人民大学出版社 2001

[4][美]约翰·克莱顿·托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M]中国人民大学出版社 2005

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[②] 刘熙瑞 服务型政府 [J]. 中国行政管理2007. 7

[③] 钟宜 新农村建设中乡镇职能定位与服务型政府创建[J] 重庆行政 2006.3

[④] 张锦明，马胜康 步云直选——四川省遂宁市市中区步云乡直选实录[M] 西北大学出版社2004.1