完善服务于新农村建设的农村金融体系的现实抉择

党的十六届五中全会从社会主义现代化建设的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大命题，进一步明确了解决 “三农”问题是全党工作的重中之重，对于指导当前金融改革 、发展和稳定工作具有极为重要的意义。在建设社会主义新农村的战略要求下，现行农村金融体系需要积极地进行变革和创新 ，从而尽快形成完善的新型农村金融体系，以此满足日益增长的农村金融需求。

我国农村金融体系面临的问题

(一)国有商业银行从农村撤离导致农村地区商业性金融供给缺口加大。中国农业银行是我国最大的涉农商业银行，在向商业银行转轨的过程中，由于利益的驱使 ，近几年农业银行已逐步从欠发达县域经济中退出，逐渐将经营战略从农村转移到了城市。同时，上收信贷管理权限，除一些小额质押贷款外，其他贷款权统一集中到省分行，使基层机构的贷款不断萎缩。

(二)合作性金融支农乏力，难以满足 “三农 ”经济发展对金融服务的需求。农村信用合作社直接面对农户和农村各种不同的金融需求主体，在支持农业和农村经济发展中始终占据举足轻重的地位。但作为建国后最早成立的金融机构之一，农村信用社留有较重的计划经济的烙印，其运行是在政府隐形担保下的运作，仍然依靠的是国家信用，地方政府对农村信用社的干预仍然难以摆脱。另外，土生土长的农信社具有先天不足，如经济规模小、不良资产占比高 资金筹集难、科技力量薄弱、电子化程度低、结算手段落后、员工素质较差等，这些不利条件使农村信用社发展受到很大制约，支农后劲明显不足。

(三)农村政策性金融功能缺位，极大地制 约了金 融支农作用 的有效 发挥。支持 “三农”经济发展从某种意义上来说 ，是一项政策性极强的政治任务，除需要大量的财政资金的投入以外，政策性金融机构应该发挥其特有的扶持功能。农业发展银行作为我国唯一服务 “三农”的政策性金融机构基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，仅限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务 ，其他大量的政策性业务并没有开展起来 ，其支持农业发展职能名不副实，极大地制约了农业生产条件的改善、农村产业结构的调整和农民收入的增长。

(四)民间借贷活跃，加大了农民的债务负担和农村金融风险。在商业银行、农村信用社、政策性银行等正式金融安排没有能够有效解决农村金融需求的背景下，传统的民问非正式金融安排就有了其继续存在和发展的空间。由于我国农村金融体系存在缺陷，已滞后于农村经济的发展，形成了一定的金融“空洞”，所以民间借贷应运而生。虽然目前只能以“灰色” 或“黑色”的形式存在，表现却异常活跃。虽屡遭政府取缔、限制或禁止，却表现出顽强的生命力。民间借贷虽在一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但因其良莠不齐，利率较高，加大了农民的债务负担和农村的金融风险。

(五)农村资金严重外流 ，无法为社会 主义新农村建设提供充分支持。我国农村金融运行的一个非常突出的现象是，农村金融资金通过现有的农村金融机构大量流出农村，这就是人们常说的我国农村“大流血”现象。我国农业银行县支行的贷款权被上收，其已演变成单纯的存款机构，且吸收的存款大多通过上存流向城市。邮政储蓄机构在农村只存不贷，或者贷款很少，每年倒流城市的资金也有几千亿元。农村信用社在经营中商业化倾向严重，资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门。农村资金的非农化，使饱受资金短缺困扰的“三农”资金供给缺口更大，进一步加剧了农村资金供求关系的失衡。

(六)农村保险业支农功能不健全，不能满足新农村建设分散风险的需要。农业生产周期长，受自然因素影响大，抵御 自然灾害的能力不强。实现农业产业化，确保农业稳定持续发展，迫切需要保险业“保驾护航”。但我国的农业保险经过20世纪90年代初期短暂的快速发展后，一直处于停滞不前的状态。目前，全国仅有几家成立不久的专业性农业保险公司。农业保险方面的保费收入，尚不足全国财险保费收入的1％。这些远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。 "

完善我国农村金融体系的现实抉择

(一)用政策和法律手段诱导农业银行将吸收的资金更多地用于农村。国家可以通过税收、提供贴息和损失补偿等政策措施，鼓励诱导社会资金流向“三农”，引导农业银行为县域经济投融资。同时，国家应就农业银行对农村贷款规模做出明确规定，原则上要求农业银行将在农村吸收的资金，全部用于支持农村和县域经济的发展。适当下放商业银行的贷款审批、发放权限，在保证资金安全的基础上扩大县级行的放贷自主权。同时，商业银行应增强为农村经济发展服务的意识，积极开发农村新的信贷品种，拓宽农村金融服务领域。

(二)深化农村信用社改革 ，发挥对农村经济的主体支持作用。改革的主要目标是把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为“三农”服务的金融机构。由于我 国农村经济结 构的差异和生产力 发展水平的不同，所以我们不能 “一刀切”，应按照农村的实际情况制定多样化的产权制度模式。同时在改革过程中，国家要加强信用社的风险管理，建立风险防范机制，继续减轻信用社的包袱，为推进农村信用社的改革与发展创造有利环境。

(三)改革完善政策性金融 ，使其真正肩负起国家政策支农的重任。完善农业发展银行职能，扩大其业务外延，逐步将支持重点 由农产品流通领域转向农业生产领域。另外国家要明确农发行支持农村经济发展的职责 ，不仅支持农副产品收购 ，更要支持农业生产和农业综合开发，支持农村基础设施建设。国家要对农发行支持农村经济发展予以支持，拓宽农发行的资金来源渠道，规范其经营行为，建立农发行贷款安全回收的机制等，保证农发行的健康运行。

(四)引导民间金融合理、健康运行。首先，制定相关的法律 ，使 民间金融合法化，这样既可以规范民间金融行为，又能使其获得应有的权益和保护。其次，对民间金融进行重组改造，允许多种形式的民间金融组织存在。最后，金融监管部门不仅要加强对民间金融的监管，更要根据实际情况 ，在民间金融组织内部建立有效的内部监管机制，杜绝基层政府任何形式的行政干预。

(五)构建农村资金回流机制，增加农村金融有效供给。首先，调整、完善农村邮政储蓄的功能。引导农村地区的邮政储蓄机构将吸收的储蓄存款全部用于当地 “三农”经济的发展，有效阻止农村资金流向非农领域。其次，要建立科学的商业银行信贷管理体制，充分发挥县域基层商业银行的放贷积极性。再次，对支农再贷款要进行财政贴息，引导资金进入农村。不论在地方一级还是在国家一级，财政支农资金和信贷资金都缺乏衔接和配合，国家和地方财政可将支农资金给予财政贴息，以引导信用社和农业银行加大农业投入，降低农民的贷款成本。

(六)大力发展农业保险，建立成熟的农业保险体系。农业作为风险相对较高的行业，在缺乏必要的风 险管理下 ，将加大农村金融风险，进一步弱化农户获得金融支持的能力。为了建立形式多样 的农业保险机构 ，国家可以成立农业风险基金，由国家、保险公司、农民共同承担农业风险；或者国家设立政策性保险公司，把农业保险从现行的保险公司中分离出来，由中央政府和地方政府共同承担农业风险；另外，还可以采取由政府支持的合作保险模式，成立以农民为主体的合作保险组织。

(七)加强农村信用体系建设，构建良好的金融生态环境 。一是加大执法力度，严厉打击各种逃废金融债务的行为，切实维护金融债权 ，维 护金融稳定，建立以保护债权人为中心，规范有序的社会信用环境。二是改善农村金融生态环境，探索建立优化农村金融生态环境建设的考核机制，制定落实严格的奖惩措施，尽快把农村金融生态环境建设的评价工作纳入到对各级政府和各有关部门的目标考核范围。大力培育农村信用文化，将农村诚信建设作为倡导 “乡风文明”的重要内容，大力开展“信用乡”、“信用村”、“信用户”的示范活动，对守信户实行优惠信贷支持，对失信户予以信贷制裁，净化农村金融生态环境，逐步形成优化农村金融生态环境的长效机制。结合社会主义新农村建设，继续加大对广大农村地区的征信知识宣传，提高农民及企业的信用意识、法制意识和风险防范意识。三是加快农村信用体系建设，推动农村信用工程建设工作。继续推进征信体系建设，加快企业和个人信用信息基础数据库建设，逐步建立和完善农户、中小企业信用档案，并明确规定企业和个人资信数据资料采集、等级评定 、征信提供的合法程序，将征信系统建设和征信服务覆盖到所有从事小额信贷的机构和广大农村，使社会信用咨询服务活动有序进行。四是建立和完善农村担保体系。扶持建立各种为农村服务的贷款信用担保机构， 鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务 ，解决 “三农”发展 中抵押担保不足的问题。农村金融机构应继续完善贷款担保方式创新，积极探索动产抵押、权利质押等有效担保方式，进一步发掘符合农户和农村经济特点的抵押物。对抵押担保不足但符合一定条件的农村企业，可审慎发放信用贷款或由几家小企业相互联保发放联保贷款。