政策调整与体制创新

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前发展时期（1979—1989）。这一时期是农村快速发展，农民收入稳步提升，农村社会相对稳定的一个时期。自1982年1月1日中央发出第一个“一号文件”之后，连续4年就“三农”问题下发了一号文件，这五个一号文件主要从理论上阐明家庭联产承包责任制“是在党领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。从措施上延长土地承包期15年，给农民吃下定心丸，取消农副产品统购派购制度，繁荣农产品市场，调整农业税征收办法，大力发展乡镇企业等，这些政策是对家庭联产承包责任制的补充和完善。这一时期的政策特点是重在人的生产积极性的发挥以及农村劳动力的转移，辅之以农产品市场的建设。由于人的积极性的充分发挥，农村生产力得到了空前发展，农民收入得到了空前提高。但就生产要素而言，一个关键要素——土地的规模效益没有得到发挥，农村劳动力饱和没有得到缓解，农产品市场的饱和状态没有得到缓解，这就给农民的继续增收埋下了难以逾越的障碍。另一方面由于家庭联产承包责任制的建立，农村社会管理体制也发生了根本改变，突出表现在管理队伍的空前膨胀，管理成本的急剧增长，这就为农民负担加重埋下了伏笔。

后发展时期（1990—1999）。这一时期农村经济发展进入了一个较为缓慢，甚至停滞不前的阶段。在这一时期全国人大出台了《农村土地承包法》，确立农用土地承包期三十年不变，再给农民一个定心丸。中央对三农政策也提出了一系列的政策，包括调整农业产业结构，鼓励农民进城经商打工，加快小城建设，减轻农民负担，增加农业的投入等，以巩固和促进农村经济社会向前发展。但是由于这一时期农产品价值一直走低，农民现金收入不见明显增长，有些年份甚至出现回落。与此同时，乡镇政府机构及人员不断膨胀，以及管理体制的不顺，加剧了基层财政的困难，各种收费开始野草般萌芽，有些地方甚至到了暴敛的程度，而且屡禁不止，农民叫苦不迭，政府和农民、干部和农民矛盾突出，有些地方到了天怒人怨的地步。可以说这一时期是我国三农问题反应最多，也是最强烈的一个时期。

利益调整时期（2000—2003）。在这一时期中央解决三农问题的根本政策措施就是减轻农民负担，以稳定农村社会。以安徽改革农业税征收办法试点为先导，出台了一系列规范涉农收费的配套改革措施，主要包括：取消三提五统，取消劳动积累工和义务工，取消屠宰税，严禁各种摊派，取消农民建房收费等各种不合理收费，按照田亩计税的原则，规范农业税征收办法，精减乡镇机构和人员，调整村设置及减少村组干部，增加中央转移支付力度，保证农村基层政权正常运转。这些政策的出台受到农民的普遍欢迎，农民的收入从减负中获得了一定的增加。

新发展时期。2004年，中共中央在时隔十多年后又以一号文件的形式提出了关于增加农民收入的若干意见，这个意见包括的内容十分丰富，主要有：降低农业税率，提高粮食收购价格，实行粮食直补政策，取消农村特产税，实行最严格的耕地保护政策，加大对农业的投入等等。这一系列政策的出台极大地刺激了农民生产积极性，特别是粮食主产区农民的生产积极性，农民人均年增收高达500元以上，增收幅度也是十多年来最高，开辟了农村经济社会发展的崭新时期。

纵观我国农村经济社会发展的历史，我们不难发现，体制建设严重滞后，而政策调整又过于频繁。由于体制的不完善，导致了农村社会发展矛盾多多，这些矛盾在政策的调整下，有一些得到了解决，有一些得到暂时性的缓和，还有一些则成为痼疾，同时新的问题又涌现出来，让政策的制定者始料不及。为什么会出现这种情况？原因其实很简单。中央宏观政策出台后，各地在执行中央政策的过程中，又出台了一些地方性政策，这些政策经常不能避免倚重倚轻的问题。比如在税费改革中有些地方过分强调农村社会的稳定，出台了不清收“老欠”的政策，这个政策不仅在农村集体经济组织内部造成分配的不公，而且也有失税法的公平，由此又导致了许多新的问题，比如农民集体观念和国家义务观念的缺失。又比如，一些地方在精减乡镇机构时，随意撤消乡镇兽医站。岂不知我国动物检疫法又赋予了这个部门检疫权，兽医站没了，农民卖猪却难了，农民对此意见很大。还有农民建房收费的问题，政府不收，集体经济组织可不可以收？如果不收何以体现集体经济组织内成员之间平等享有本组织共享资源的权力？再有农村小型水利的管理，在各级财政拿不出足够资金维修的情况下，如何改革旧体制，让新体制来保证农村小型水利的安全和效力。凡此种种，在没有一个健全的体制下，仅靠政策的调整无论如何是做不到的。

毫无疑问，政策的调整是必需的。但以理性的眼光看，第一位的应该是体制，次为法律，再次是政策。体制是国家制度的根本，法律是保障体制健康运行的手段，政策是弥补体制不足的措施。体制是长效的，而政策是暂时的。因此，建立长效的体制，以保证农村经济社会持续健康发展至关重要。必须考虑我国国情，立足农村发展的需要和现状，从体制建设入手，构建符合农村经济和社会发展的运行机制和管理体制。主要包括农村经济管理体制、农村行政管理体制、农村社会发展体制、农村事务管理体制。

农村经济管理体制的建立必须在坚持家庭联产承包责任制的前提下，根据变化了的农村形势和发展的需要，不断加以完善和充实。二十多年的实践证明，家庭联产承包责任制是符合我国农村生产力发展的根本制度，在一个时期内，必须坚定不移地执行下去。但从发展的现实考虑，家庭联产承包责任制作为一个制度体系，仍有许多不够完善的地方。从生产力要素配置的角度看，农村劳动力和农用土地是最为关键的两个要素。农村劳动力如何从土地上转移出去？建立全国统一的劳动力市场最为关键，要彻底清除一切国民歧视性政策，疏通农村劳动力通道，同时要建立相对独立的小城镇建设用地交易制度，加大各级财政对农村小城镇建设转移支付的力度，把农村小城镇建成吸纳农村人口的战略大平台。在转移农村人口的同时，农用土地的问题也必须认真加以考虑。以纯市场经济的眼光，农用土地的私有化将对农村生产力产生巨大的推动作用，但从农村社会稳定的大局着眼，农用土地私有化的前提必须是健全的社会保障体系，在目前情况下，提农用土地的私有化显然为时过早。但也必须清醒地看到，没有农业的规模化经营就不会有农村生产力的快速发展，因此建立农用土地的流转制度就十分必要。目前法律对土地流转的规定是：合法、有偿、自愿、有序。这一规定缺乏操作性，不利于农用土地的流转，应作进一步细化和完善。一是流转的期限可以是长期、短期，也可以是季节性的流转。尤其是季节性流转操作便利更应提倡。二是流转的方式应坚持协商、自愿的原则，但对自愿的表述法律应作必要的限制，对抛荒、弃耕及国家义务缺失的就不能适用。三是流转的主体应是农村集体经济组织。对已经在城镇经商或在城市落户的农村人口，集体经济组织可以依法收回原发包的土地，只有这样才能真正意义上减少农村人口，为我国全面实现小康社会奠基。

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农村行政管理体制的建立要遵循精干、效能、理性、体责的原则，建设中国特色的高效基层政府。理论界有学者认为，乡镇政府行政权力不大，服务功能不强，而行政成本过大，理当从中国行政系列开藉出去。这种论断不是毫无道理。一直以来乡镇政府职责不明，行政权力又被我国许多子法支解，在模糊行政中干了许多不应干的事，一大半的力量用于收取税费，随着税改力度的加大，乡镇的工作的确减少了大半。那么乡镇政府有没有存在的价值呢？如果说乡镇政府有其存在的价值，那么又是以一种怎样的姿态行政呢？应该说乡镇政府是我国目前宪法赋予了法律地位的一级政府，同时我国村民委员会组织法还赋予了乡镇政府指导村委会开展工作的权力，这是它存在的法律基础。从实际情况看，乡镇政府还承担着农村社会稳定的职责，组织基层政府财政收入的职责，组织农村小城镇建设的职责，开展农村社会化服务的职责等。过去由于职责不清，乡镇政府变成了收税收费管生育的政府，因此，只要明确职能乡镇政府就有可为。而怎么为就是行政体制的问题。必须从界定职能入手建立乡镇合理的运作机构，包括社会治安协调指挥机构、农业产业化服务机构、农村小城镇建设领导机构、财政管理机构、再者党的领导机构。职能确定后乡镇就要从以往的工作模式中跳出来，自觉转变领导方式和工作方法，干最应该干的事，办力所能办的事，建设高效理性政府。

农村事务管理体制的建立要遵照村民委员会组织法的要求，还权于村，让村民委员会在真正意义上实行自治。农村事务很多，包括农用土地的调整、宅基地的审批、生育节育的管理、农村卫生的管理等其它事务。所有这些都必须按照自治的要求，实行民主管理，一切按照大多数人的意志行事。乡镇人民政府负责指导村民委员会制定村民自治章程，打击破坏执行章程的人和事，帮助村民委员会匡扶正义。县以上人民政府对村委会按照自治章程行使职权不得干预，更不得下达指令性计划。

农村社会发展体制要依照一个时期内国家投入的方向和政策，建立符合农村发展实际、又符合我国国力的投资体制。要坚持国家投入与农民参与相结合的投资体制，哪里积极性高先帮助哪里搞，不能由乡镇或县代为办理。比如国家用三年时间改造乡村公路，本是善举，可国家每公里补助的经费还不够修0.3公里,如此大的资金缺口谁来背负?所以国家在考虑出台大的政策时必须从实际出发,能快则快。再比如农村小水利大多数都带病运行，建成三十年来每座水库投入的维修资金不足万元，在国家及各级财政暂时还很困难的情况下，就必须从创新体制入手，转变观念筹措资金把水库维修好。

“三农”问题的确十分复杂，要彻底破解它需要一个较长的过程。但无论如何最终的解决还必须依靠体制的建立。