论农村社会保障制度的立法困境与弥合路径

美国社会法学的创始人罗斯科庞德曾说过，法律通过社会控制的方式而不断扩大对人的需求、需要和欲望进行承认和满足，对社会利益进行日益广泛和有效的保护。唐山市现行农村社会保障法律制度是在国家法律框架下构建的，法律位阶较低，政策性较强，存在诸多困境。本文试图从建构农村社会保障法律制度的现实条件和法理基甸入手，研究弥合与建构唐山市农村社会保障法律制度的具体路径。

一、重塑农村社会保障制度的法理基垫考量

1法理学中的权利义务对等思想

权利和义务历来是相伴而生的，没有无义务的权利，也不存在无权利的义务。黑格尔在揭示伦理性实体时曾表达过一个思想:一个人负有多少义务，就享有多少权利;他享有多少权利，也就负有多少义务。对等性是对相互制约、相互依存关系态势中的对立双方内在联系、相辅相成关系的高度精炼。对等性侧重于相对应，而相对应是指两个事物之间的联系是内在的、逻辑的、对称的、双向的，即有一项权利，必然有一项义务与之对应。反之，亦然。任何一方的存在都是以另一方的存在为前提的，享受一定的权利就必须承担相应的义务，在尽义务的同时也包含着将享受相应的权利。

笔者认为，权利和义务作为反映社会利益分配关系的观念，其内容取决于客观的物质生活条件，权利是主体应当得到的利益，义务是主体应当提供满足他人的利益，二者相辅相成、共生共存，且在总量是大致相当的。在我国历史社会架构下，农村和城市经济发展呈二元结构，农村支持城市，工业优先发展，农村社会成员的权利和义务不对等，其承担的义务过重，却没有与之对称的权利，造成了农村社会成员在责任承担和行使权利上严重失衡，使得社会贫富差距过大，农村社会成员的生存环境很差。因此，政府在建构农村社会保障法制时应贯彻权利义务对等思想，平衡农村社会成员的权利和义务，赋予其更多的社会保障权利，切实保障其合法权益。

2经济法中的国家适度干预思想

经济法以消费者为本、平衡协调和社会责任本位为其核心的指导思想和基本精神，作为一部国家干预经济之法，它调整国家在干预本国经济活动中所产生的特定经济关系。现代经济法是弥补市场缺陷之法，社会整体利益本位是其目标价值的核心，公平和效率是其目标价值的永恒追求，适度干预是其目标价值的实现方法。笔者认为，适度干预是指政府对本国经济活动既不能进行过多干预，也不能放任经济任由其自身发展，它要求政府干预必须符合一定的边界条件或靠近临界点，越符合边界条件或离临界点越近，说明政府干预越有效。只有适度的干预，才能有效提高资源配置效率，促进社会经济发展。

笔者认为，国家在建构农村社会保障法律制度中应充分发挥农村社会成员和农民专业合作社的积极性，引导农村社会成员主动参加社会保障，合理控制国家干预社会保障的度，着力建构良性、有序运转的农村社会保障法律制度。农村社会保障法律制度建构是一个系统工程，需要政府、农村社会成员等当事人共同参与，尤其离不开国家的依法干预。

二、现行农村社会保障制度的立法困境管窥

1现行农村社会保障制度立法滞后

根据马克思主义法学的观点，法对经济基础具有能动的反作用，并且通过生产关系反作用于生产力。笔者认为，法律应当为农村社会保障制度的建构与弥合提供保障，但迄今为止，唐山市整个农村社会保障制度的运行与改革，一直依赖政府的决策或指标来推动，没有完善的农村社会保障法制，而地方政府的随意性和主观性较强，缺乏有效的制约机制，导致农村社会保障的有效供给完全不能满足快速发展的农村社会需求。现行社会保险立法主要规范了城市的社会保险制度，而农村社会保险法律制度主要由国务院另行规定。在这种立法框架下，农村社会保障制度主要以社会保险为核心，没有建立完善的社会救助和社会福利制度体系，农村社会保险又主要以养老和合作医疗为重点构建，失业、工伤和生育保险则保障较弱，实施中主要依靠政策支撑，辅之以零散的地方性法规。这成为农村社会保障法律制度建构的关键瓶颈。

2现行农村社会保障筹资机制不顺

笔者认为，现行农村社会保障法律制度模式下，即坚持个人交纳为主、集体补助为辅、国家给子政策扶持的原则。按目前实施的情况来看，一方面国家财政对农村社会保障缺乏稳定的长期投入另一方面，因农村的集体经济发展规模、效率以及经济实力的弱化而无力为其提供补助。在这种情况下保障基金的筹资方式仍以农民个人缴纳为主，其社会化程度也非常低。这种模式会导致一些台区，农民参加社会保障的积极性不高，农民不缴费，仅靠政府的财政支持，往往有一部分人也不能参加社会保障。可见，现行农村社会保障制度的筹资机制存在问题，单纯依靠政府的财政资金弥合现行农村社会保障法律制度显得特别乏力。

3现行农村社会保障责任界限模糊

农村社会保障制度的建立，需要政府、企业、社会和农村居民共同承担相应的责任。笔者认为，在现行已经确立并被认同的责任分担机制下，农村社会保障责任主体之间缺乏有序的利益博弈机制和对话平台，导致政府与企业、社会二方的责任界限不明晰。同时，各级政府社会保障责任不明确，地方政府的筹资积极性不高，这制约了农村社会保障制度的建构。

三、新型农村社会保障制度的弥合路径抉择

1建构城乡统筹下的社会保障立法模式

唐山市应加快农村社会保障立法步伐，出台社会保险法的相关地方性法规(唐山市属国务院批准的较大市，有地方性法规的制定权)，建立统一规范的社会保险、社会救助和社会福利制度，制定统一的业务操作流程和标准，依法建构城乡统筹的社会保障法律制度体系。城乡统筹社会保障具有成熟的法律基甸和现实条件，已是大势所趋。考察国外立法通过综合比较分析，笔者认为，唐山市可借鉴德国立法模式，根据现有经济发展水平确立以政府为主导的地方性福利型城乡统筹农村社会保障法制体系，这将为建构新型农村社会保障法律制度奠定坚实的法制基础。

2明晰农村社会保障制度中的政府责任

社会法是实现社会正义之法，它是从经济法中蜕变和衍生而来的，道循经济法的核心法律理念国家适度干预。农村社会保障法制作为社会法的子法，是政府发展农村经济的配套法律规范，是农村经济发展的稳定器。笔者认为，政府在建构农村社会保障法制时应有所为、有所不为。在统筹城乡一体化发展上，政府应着力改变城乡发展失衡的局面，使经济发达地区与落后地区的社会保障均衡发展，确保实现社会保障法制的公平和正义。

3确立农村社会保障中的资金筹措机制

德国著名法学家耶林认为:法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合。作为社会生产和再生产的重要环节，社会分配关系处理得是否公平，决定和谐社会建构的成败。社会保障是国民收入二次分配协调经济有序运行的重要手段之一，笔者认为，建构农村社会保障法律制度，必须要建立可持续发展的农村社会保障筹资机制，要不断完善和创新农村社会保障的财政投入和支持方式，运用财政分配法的调整方法，摸索一条与经济增长相适应的财政投入稳定增长机制。政府应积极拓宽农村社会保障筹资渠道，实现筹资多元化，可借鉴美国和新加坡的做法，建立农村社会保障储蓄机制，发挥企业社会责任效用，由企业和慈善机构承担一部分费用，同时创新筹资途径，如发行彩票筹资。

4构筑新型农村社会保障管理运行机制

英国著名行政法学者韦德指出，行政法是控制政府权力的法，控权论下行政法的主要目的和功能是控制政府行政权力和保护公民权利。农村社会保障在基层的实施往往依赖于村民委员会，根据《宪法》的规定，该组织仅是基层群众自治组织，没有法定的行政权力，在推行农村社会保障制度过程中会遇到各种障碍，而其它政府部门滥用行政权力挪用社会保障资金，这显然违背了现代行政法的基本理念。因此，必须要重构现行农村社会保障管理运行机制。笔者认为，建立科学的农村社会保障管理体制，应当整合现有的分散在社会保障、民政、卫生、计划生育等部门的农村社会保障管理资源，改变多头管理的局面，建立统一的经办机构，改革现行社会保障管理体制，确保统一规划、决策和管理，保证政令畅通。在此基础上，加强基层社会保障管理机构建设，建立基层事务所，统一管理社会保障事宜。

结语

建构农村社会保障法律制度体系，对于建设社会主义和谐新农村具有重要的理论和实践意义。唐山市农村社会保障缺乏有效的法律保障，随意性较大，制度设计存在诸多弊病。应从立法、责任、筹资机制和运行机制等多方面着力建构新型的农村社会保障法律制度体系，以推动唐山市和谐社会视域下新农村的建设，真正实现罗尔斯在《正义论》中提出的给社会上最不幸者以尽可能多的照顾;特别是给缺乏天赋者以教育和关注。