全力推进农村政治文明与法治建设

关键词：村民自治 选举资格制度 政治文明 法治建设

选举权是一项政治权利。政治权利是历史和道德的产物：在公民社会中，个人被授权享有的权利依赖于这一社会的政治制度的公正和实践①。如果说发端于安徽凤阳的农村家庭联产承包责任制是给予广大农民②以经济权利的一大创造的话，那幺，扩大农村基层民主，实行村民自治，赋予广大村民以选举权则是建设中国特色社会主义民主政治的又一伟大创新。无庸置疑，村民自治中的选举制度既会对我国传统意义上的选举制度起到完善和补充作用，又会对我国农村政治文明和民主法治建设起到有力的推进作用。但是应该注意到，由于我国村民选举资格制度设计并不是很科学，导致一部分村民不能真正享有选举权，在其选举资格无端遭到褫夺时难以得到有效的维护和救济。本文正是从这个意义出发，从法律视角对我国村民选举资格制度进行考量，并进行了一些理性的思考。

一、质疑我国现行村民选举资格制度

《村民委员会组织法》第12条规定：年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。根据对此条的理解，一般认为，村民要成为选民③至少同时应具备以下几个条件：第一、年龄条件。必须年满18周岁，村民是否年满18周岁，以本村村民委员会的选举日这个时间点为准，而村民出生日期的确定，原则上又以身份证为准，当身份证上的日期与户口簿上的日期不一致时，以户口簿为准。当户口簿上的日期与派出所登记的日期不一致时，以派出所的登记为准。因为派出所的登记是户口簿及身份证办取的依据。第二，属地条件。必须是本村村民。第三，政治条件。即依照法律未被剥夺政治权利的村民。确认是否被剥夺政治权利，以司法机关的法律判决书为准，对还未判决的因各种严重犯罪被羁押，正在受侦查、起诉、宣判的人，经人民检察院或人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利，但检察院或法院必须出具公函决定。第四，身体条件。精神病患者在发病期间停止行使选举权，但要经医院证明方可认可，待精神正常后再恢复行使选举权。

在理论界及实务界，一般对第一、第三、第四个条件的理解争议不大或基本无争议，所以本文在此不作阐述。而对第二个条件，即何谓村民，由于法律并未作出具体规制，而各地对其理解又是横看成岭侧成峰，远近高低各不同，致使地方规定不一，操作相异。透过个性看共性，尽管各地在村民身份的界定条件上不统一，但概而言之，村民属地身份的确定均涵盖了以下四个条件：一是具有本村户籍；二是履行了本村义务；三是在本地居住了一定期限；四是取得了户籍所在地出具的选举资格证明。凡符合以上一个或同时具备几个条件的方可在居住地进行选举登记。那幺，这些条件的设置是否苛刻，换言之，这是否会成为村民行使权利的掣肘呢？笔者认为，这些不合理条件的设置，一方面与法律相冲突，另一方面也当然阻却了相当一部分人权利的行使。因此，应当予以清理和废止。 （二）、关于居住期限。无论是《宪法》，还是《村民委员会组织法》，无论是传统意义上的选举制度，还是村民自治框架下的选举制度，均不以一定的居住期限为必要条件。有一种观点认为，我国《宪法》及《村民委员会组织法》规定选举权的取得不以居住期限为条件，从表面上看放宽了选举权，但实际上未必尽然，因此有必要规定一定的居住期限⑤。与此观点如出一辙的是，许多地方如青海、安徽等地的选举办法均规定外来人员必须在本地居住六个月以上，才能行使选举权。之所以这样规定，其目的就在于使选举在一个相对较长的时间内，对候选人及选举的事项有一个具体而全面的了解。虽然其出发点是好的，但操作的效果却往往是事与愿违，不久达不到有助于对候选人了解的目的，反而有可能使一部分人不能行使权利。笔者觉得推行村民自治，应从普遍性原则出发，以保障最大范围的人能够有效行使选举权为己任，最大程度地鼓励、引导民众去行使选举权，而不是肆意地剥夺、限制权利的行使。公民行使选举权的前提，是选举要享有知情权。要满足公民知情权的需求权，就必须设立竞选权。⑥令人遗憾的是，我国目前缺乏公开演说的竞选制度，换言之，选举缺乏一个对候选人了解的途径。如果不改变现行的选举方式，即使规定居住一定的期限如六个月或者更长的时间，也难以使得选举对候选人的主张有一个充分的了解。因为如果缺乏一个沟通交流的渠道，纵使是世代居住" 在某个地方的人，相互之间也不可能了解，尤其是当今社会人员流动日益频繁的情况下。更遑论在一个地方居住才六个月呢？所以，问题解决的关键不在于居住期限，而在于参选方式的改革。应积极探索公开竞选机制，让有意竞选的村民，通过广播、演说等形式公布自己的“施政纲领”，以便选举熟悉每一位参选者的知识、才干、主张以及管理能力等，从而在众多的参选者中间进行充分的比较与挑选，而不是通过设置居住期限的方式来阻挠村民行使选举权。否则，一相情愿地规定居住期限以使选举对候选人有所了解只会是弊大于利，其结果将是南辕北辙，离预期目的愈来愈远。从另外一个视角看，居住期限的规定亦是与宪法及相关法律相冲突的，因为宪法及相关法律已经对居住期限作出了禁止性规定。根据上位法优于下位法、下位法必须服从于上位法的法理原则，这些地方性法规理所当然应被废除。 （四）、关于村民义务。许多地方均将履行村民义务作为选举权行使的一个必备条件。如河北省规定，候选人应当具备的条件之一就是要遵守宪法、法律、法规和国家的政策，带头履行村民义务。权利与义务相一致是一项重要的法理原则，无庸置疑，这亦应在选举中得到普遍遵循。但问题的关键在于此处的义务是否是指要履行所谓的村民义务即上交农业税、三提五统、遵守国家的计划生育政策等呢？笔者认为答案是否定的。此处的义务应特指村民在行使选举权的过程中应遵循的义务，例如在选举的过程中不得以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权；不得采取涂改选举名册，窥探选票内容、私塞选票、虚报票数等故意计票错误让候选人当选或落选。凡此种种，构成了选举权行使中的义务。至于违反计划生育政策或是未按时足额交纳农业税或三提五统的村民，笔者认为，其仍享有选举权和被选举权，因为这属于两个法律关系。只要具备法定的资格条件，且没有限制行使选举权的情形，即使未履行或未完全履行所谓的村民义务，其选举权均不应被剥夺或限制。至于违反了相关法规或村民自治章程、村规民约的行为，当然其应按相关规定接受处罚。质言之，我们决不能因为某人在其它法律关系中没有履行相应义务，就轻易套用履行义务是享有权利之对价的法理原则而去剥夺其选举权，否则对他而言，是极为不公平的，同时这也违背了一事不再罚的法律原则。另外，即使是在居住地根本未交纳农业税或三提五统的外来人，笔者认为其仍应享有选举权。一个重要的原因就是这部分人与本地的社会公共生活业已形成了一定的利害关系，选举能干的人来管理居住地的公共事务，这是设置选举制度的意旨所在。所以，是否履行村民义务并不能成为选举权能否得以行使的前置条件。

二、完善村民选举资格制度的若干思考

创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。⑦创新的重要性不容置疑。村民自治，本身就是农村基层制度创新的一个结果，作为年纪轻轻的中国基层民主制度，要解决实践过程中的一些问题，实现真正意义上的可持续发展，就必须加以完善和健全，其中最为关键的环节就是进行选举资格相应制度的创新。

(一)实行政治权利与经济权利相分离，是确定村民选举资格的前提

在实践中，发达地区或城市周边的农村，之所以经常出现选举资格纠纷，一个很重要的原因就是这些地方许多人把政治权与经济权混淆在一起，认为某个人享有了选举权，就必然享有某个村集体资产（如土地等）的分配权，要享有分配权就必须行使选举权，结果是在为选举权而斗争的过程中闹得不可开交。笔者认为，法律的重要功能就是定纷止争。是故，为了减少农村选举中的纷争，应实行政治权利与经济权益“脱钩”，选举权与分配权相分离的制度。因为，选举权属于政治权利的范畴，分配权属于经济权利的范畴，两个分属不同的权利义务关系，不能简单地把二者混同。判断某个人在某村行使了选举权是否可以就当然取得村集体资产的分配权，最关键是看某人是否是村集体经济组织成员，是否对该利益的产生付出了劳动，而不是因为其享有了选举权。如果不将选举权与分配权相分离，势必会使农村选举工作陷入剪不断、理还乱的困境。村民自治几多愁，恰似一江春水向东流。因为农村集体资产利益的分配是一个非常复杂的事情，它与成员权有一定的联系，但又不能完全依照成员权进行资产分配。况且，因为人口的流动、婚嫁、生老病死等因素的影响，使得集体成员的界定变得异乎困难。如果把选举权与分配权搀和在一块的话，势必会使选举工作搁浅。有人认为，如果实行政治权与经济权的分离，会影响民众的参与热情。笔者认为，民众的权利意识是需要培植的，并非一蹴而就，而是长期积淀的结果。只要我们努力营造良好的权利氛围，积极提供孕育权利意识的土壤，在民主管理、民主决策、民主监督上狠下功夫，真正使村民自治成为村民自己维权的平台，相信村民还是会积极参与的。多年的实践证明，农村难题的确解，关键在于农民，而农民素养的提高，不仅要求我们要搞好农村的物质文明、精神文明，更要搞好农村的政治文明建设，没有全国九亿农民民主政治意识的提高，全面建设小康社会的目标就很难实现。当前在农村推进政治文明，就必须夯实基层民主政治建设，着力搞好村民自治工作，而这又有赖于村民的参与。如果将政治权与经济权放在一起，很可能因为担心外来人分享本地集体经济的资产而将外来人拒之于权利行使之门外，这就不能很好地实现中央扩大基层民主的意图和当初立法的初衷。中央推进基层民主的意图和当初立法的初衷是希望凭藉草根民主推动精英民主，从而构建中国特色的社会主义民主政治" 与政治文明。没有农村政治民主和政治文明的可持续发展，就没有整个国家政治的可持续发展，而当前我国农村政治发展的主要载体是正在广泛实践的村民自治。只有实现了村民自治的良性运行和可持续发展，才能从有力地推动精英民主的发展，建设好中国特色的社会主义民主政治与政治文明。因此，有必要廓清思路，实行政治权利与经济权利相分离，进而做好村民选举资格的确认工作，全力推进农村政治文明与法治建设，以实现草根民主对精英民主的触发作用。

（二）、对选举人与候选人资格分别规制是维护村民选举权的关键

在我国村民选举中，所谓选举权是指村民选举产生村民委员会成员的权利，被选举权是村民被选为村民委员会的权利。在理论界及实务界大多数人看来，这两者是统一的，凡是享有选举他人为村民委员会成员的权利，也必享有被选为村民委员会的权利。笔者认为，为实现村民自治的可持续发展，应对选举人与候选人资格分别规制，即候选人的资格应严于选举人的资格。理由如下：首先，在有些国家，这两种权利是相互分离的，即享有选举权的人不一定也享有被选举权，一般而言，享有被选举权的资格条件严厉于享有选举权的资格条件。他山之石，可以攻玉，外国的经验值得我们借鉴。其次，从本质上看，选举者与候选者是有区别的，其区别是一个普通人与一个管理者的区别⑧。管理者来自普通人，但须在某些方面优于普通人，村委会成员候选人来自普通人，但须在某些方面优于普通人，否则就难以担当起管理好村公共事务，带领本地区居民实现小康的重任。第三，这是搞好村民自治进行基层民主法制建设的需要。实践已证明，如果不实行候选人的资格严于选举人的资格条件，就极有可能把一些坏人选为村委会成员，那幺村民自治就不能起到维护农村社会治安的稳定和保障农村全面工作的顺利开展和进行的作用，村民自治和基层民主法制建设也将陷入无序运行的状况。最后，这样规制亦不会违背法律精神。按法不禁止即自由之法律原则，在制定地方性法规时，当然可以作候选人的资格条件应严于选举人资格条件之规定。基于以上考虑，笔者认为在将来修改《村民委员会组织法》或是完善地方性法规时，可以规定候选人必须具备政治上的先进性、必须具备一定的水平和能力，必须身体健康等条件。

（三）取消户籍限制，以居住地作为行使选举权的地域条件

许多地方性法规均将具有本村户籍作为行使选举权的前置条件，甚至认为《村民委员会组织法》中的村民即指具有本村户籍的农民，笔者认为，在户籍管理制度日益宽松，人口流动日趋加大的今天，仍然恪守户籍为一般原则的传统实为不妥，应该采取就地选举的原则，让选举凭身份证参加居住地选举，这主要是基于以下考虑：第一，有人认为在人大代表选举中享有权利的人必须首先是具有中华人民共和国国籍的公民，因此就自然推出在村民选举中享有权利的人也必须是具有本村户籍的农民。殊不知，国籍与村户籍不一样，具有一个国家国籍而后才能行使选举权，这是一个国家主权的体现，同时，人大代表选举也并未规定必须在户籍地进行，而是按居住地或工作单位划分选区。流水不腐，户枢不蠹。无论是人员的流出还是流进，对当地的影响终将是积极的，或是即期的，或是远期的。所以为了发展的需要，一个村应该放松户籍的限制，不应把户籍作为选举权行使的附加条件。第二，尽管村选举村民参与率高于人大代表的参选率，但整体上看现阶段村民参与选举的热情度仍不够较为缺乏权利的行使，缺少村民选举，所以我们不宜对村民参选设置较多的障碍，而应积极提供权利行使的平台，尽可能提供较多的可能和保障。而就地选举则可降低选举参与的难度，方便选举参选，有利于选举权的普遍实现。第三，赋予了某个村民的选举权，并不意味该人就一定能当选。某个所谓的外地人如果因为其具有管理和带领本村人致富的能力而被选上，这从一定程度上体现了民意，符合实行村民自治的初衷；如果不具备相应能力而未被选上，在选举权与经济利益相分离的情况下，赋予某人以选举权并未对其它村民造成损害，这何乐而不为呢？第四，某一个不具有本村户口的人如果被选为村委会成员，他从村里获得的利益仅仅是其劳务的代价。至于其有可能利用职权侵占村里资产，这也只能说明另三个民主尚未跟上，即使是本村户口的人被选上，也不能排除其损害集体资产的可能，从结果上看，只要村里的资产减少了，对其它村民而言，效果就一样。所以问题的关键不在于选上谁成为班子成员，而在于相关监督措施是否到位。只有加大另外三个民主的跟进力度，使四个民主协调发展，构成一个有机统一的整体，才能使班子成员不想、不能、不敢侵害村民利益。第五，取消户籍的限制，按居住地行使选举权，这也符合宪法的规定。宪法第111条规定：城市农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性组织。由此可见，宪法也强调按居住地设立村委会。从实际看，目前户籍制度改革已经启动，人为地域分割已经打破，例如广东省已在全省范围内率先取消城镇户口和农村户口统称为居民户口，浙江省杭州市也采取了同样的做法，这无疑为解决村民资格中户籍问题部分铺平了道路。第六，实行居住地选举原则，还能克服委托投票的缺陷。委托投票与代书投票是有区别的，委托投票是当委托人不在本地时，委托受托人行使委托人的选举权。而代书投票是指选举因文盲或其它原因，不能填写选票时，委托候选人以外的选举或选举以外的人代写。从一定意义上，代书投票应肯定，而委托投票应否定，因为如果受托人按自己意愿选定被选举人的话，就违背了每个选举在一次选举中只有一个投票权的原则，反之如果由委托人确定候选人，一则可能变成了代书投票，二则由于委托人长期不在本地生活其对候选人的情况有可能并不了解，在此情况下选举出来的候选人就难以维护本地区居民的切身利益，从而使得投票选举变得毫无意义，失去了其应有的价值。所以，按居住地行使选举权，将使得委托投票制成为明日黄花，不复存在。那幺，村民选举也才会体现其应有的价值。

（四）实行有效的司法救济是村民选举权的根本保障

徒法不足以自行。村民自治可以说是国家向乡村社会的制度供给，其中心就是以法律的权威赋予广大村民自治权。要促进村民自治健康、可持续发展，就必须有村民自治权的充分实现，否则村民自治就根本无从谈起。而村民自治权的实现，首先又体现在村民选举资格的保障上，对于此问题由于法律尚未作出明确规制，不同的地方有不同的作法，即使是同一地方，其在选举资格的法律适用上亦不相同。例如2001年温州市发生了三起当事人就属地条件要求确认其在村委会选举中具有选举资格的诉讼，三个基层法院分别做出了三个不同的处理结果：不予受理、驳回起诉、确认具有选举的资格。由此可见，基层法院在选举资格法律救济问题上是存在分歧的，分歧产生的原因在于《村民委员会组织法》未规定选举资格的诉讼解决机制，而《民事诉讼法》第164条又未明确规定其可直接适用于村民选举资格案件。那幺，在村民选举资格发生纠纷时是不是真的就陷入了无法可依的状态呢？答案是否定的。笔者认为，在村民不服选举委员会的处理决定时，仍可依据《民事诉讼法》第164条“公民不服选举委员会对选举资格的申诉所作的处理决定的，可在选举日的五日以前向选区所在地的基层人民法院起诉”之规定，依法向法院起诉。宪法规定村民自治的基本制度，是我国制宪史上的一个伟大创举，村民自治中的选举权是项政治权利。有权利必有救济，公力救济是现代社会最重要的权利救济方法⑨。所以村民的选举资格纠" 纷是可诉的，并不是不能救济的。更何况司法权的介入与行政权的介入是不同的，司法权的介入是任何权利得以维护和救济的最后屏障，其从根本上而言并未侵犯村民自治，而行政权的介入则存在行政权干预村民自治的嫌疑，使村民自治丧失自主性。所以不能认为行政权不宜参与自治事务，就必然推出司法权也不能涉足自治事务。从表面上看自治是自己的事，但是当一方滥用权利，侵犯村民选举权，或者是一方认为自己的权利无端遭到损害时，如果无司法权的介入，那权利将失去了保障，自治也将不是自治，或者只能算作部分人的自治。如果听凭村选举委员会依照村民自治章程限制或剥夺，而不能通过司法途径救济的话，这将与选举权作为一项基本权利，非经司法程序不容剥夺之法理精神相悖。同时，如果村选举委员会既可以作出某人不享有选举权的决定，又可接受该人不服此决定的申诉，且这种申诉又是终局性的话，也违背了自然公正的法则，即任何人都不得作自己的法官。从选举权的来源看，村民自治中的选举权是源于《宪法》的规定，且《宪法》又是《民事诉讼法》及《村民委员会组织法》的法源，而从时间上看，《村民委员会组织法》开始实施在98年，而《民事诉讼法》开始实施在91年，所以从时间上看，《民事诉讼法》关于选举资格的程序当然适用于村民选举资格纠纷。当然，为了尽量减少法律适用中的分歧，化解矛盾，笔者认为可考虑对既是实体法，同时又是程序法的《村民委员会组织法》加以修改，在其中加入选举资格案件应予受理的内容。而在对《村民委员会组织法》作出修改前，一个简便易行的措施就是尽快出台司法解释，规制相关内容。