加入WTO后的中国农业和农民

" 中国加入WTO之后，在享有经济全球化收益的同时，急剧地增长了开放市场的种种风险，这包括现在的社会冲突显现出来，外部冲击直接影响宏观经济稳定，尚不具备利用经济全球化的人群，地区边缘化，尚不具备国际竞争力的企业，行业和部门受到严重冲击，原有的经济不安全、社会不平等及政治不稳定会随之被放大或者相互关联强化，如果不能够有效地管理社会冲突，就可能由经济危机引发社会危机，由社会危机引爆政治危机。就中国加入WTO之后的具体受益和受损情况而言，那些在近期改革中遭受沉重成本负担的阶层所受到的打击将是最大的1 。其中，我国八亿农民2，至少在短期和中期内，是受到冲击最大、风险最明显的人群。因此，中国加入WTO之后的首要任务，就是提高国家管理社会冲突和协调社会利益的能力，使全社会各利益主体特别是使八亿农民及弱势人群从市场开放中降低各种成本和代价，应使他们收益最大化，风险最小化。

一 发展中国家开放的悖论

改革不是发展的目标，只是发展的手段。开放政策不是替代发展战略，而是发展战略的一部分。美国哈佛大学国际经济学教授罗得瑞克（Dani Rodrik）在总结亚洲金融危机的教训中，批评了盲目崇拜开放论或全球化论。他认为，没有证据为许多人所宣称的全球经济一体化本身将改善经济绩效的观点提供支持。他发现社会冲突及其管理在外部冲击对经济的影响方面起着至关重要的作用。如果潜在的社会冲突愈大，外部冲击对经济增长的负面影响就越大，例如收入差距越大的国家，经济增长下降的幅度也越大；社会分裂程度越多的国家，对外部冲击的应对能力就越差；同样在给定的外部冲击和社会冲突情况下，解决和处理冲突的管理机构越脆弱，例如缺乏人民广泛参与的政治民主，缺乏社会保障制度和资金补偿利益受损者，缺乏良好的政府治理、司法和公民权利制度保护，那幺遭受经济动荡和冲击的可能性就会增多。这是许多拉美、中东或其它发展中国家发展战略中的痼疾，就像“脚后跟”一样，滞后的反映和脆弱的管理能力是这些国家在经济全球化中内部动荡不止的原因所在。最近的一个典型案例就是经历了长达30多年经济高速增长的，但是经济愈来愈不平等，政治愈来愈腐败的印尼苏哈托（Suharto）政权受到亚洲金融危机冲击之后的垮台，这个多民族国家在危机中走向混乱，GDP总量下降了20％以上。

对发展中国家来说，经济全球化是一个重要的历史性选择，但又是一个严酷的社会冲突现象。发展中国家要加快发展就必须开放，但开放不是“免费的午餐”，不是没有经济社会成本的，而且风险极大且相当不确定。愈是发展速度快，开放程度大的国家，内部发展不平衡性就愈明显，社会冲突可能性就愈大。这是发展中国家的发展悖论，也是开放的悖论。

二 中国加入WTO最大风险是农业问题与农民收入问题

中国加入WTO最大风险是甚幺？就是长期存在的日益突出的农业问题与农民收入问题，加入WTO之后则使中国发展最大的问题“雪上加霜”。当谈到中国农业和农民时，江泽民总书记多次讲到，“我常常睡不着觉”。也正如朱镕基总理最近坦然所言，加入WTO之后“我最大的担心是农业问题”。为甚幺中国加入WTO之后最大的风险是农业，最大的冲击人群是八亿农民？

其次，我们来看看中国对开放农产品的承诺与对国内市场的短期冲击。

我国对开放农产品市场的主要承诺：在过渡期内逐步增加粮食、棉花、糖类等重要农产品的市场准入量；对重要农产品进口实行关税配额管理；降低农产品进口关税税率；取消农产品出口补贴；约束国内支持。

2002年重要农产品的准入承诺：粮食关税配额为1,830.8万吨，其中：

大米进口配额79.8亿斤（399万吨），折稻谷110亿斤左右，相当于国内产量的3％，商品量的11％左右。

食用植物油。我国油料和食用植物油生产长期不能满足国内需求，一般年缺口200－300万吨左右。去年进口较多，现在国内市场供大于求。2002年食用植物油进口配额573万吨，相当于国内产量的60％，商品量的120％。目前国内食用油价格低于国际市场价格较多，食用油大量进口，将严重冲击我国大豆生产和油脂加工业。

棉花。近几年我国棉花一直供大于求。2002年棉花市场准入量1,637万担（81.85万吨），相当于国内产量的16％，商品量的19％。将对国内市场形成较大压力。

我们来看看对国内粮食生产冲击和影响。

即使如此，中国农产品的价格还是高于国际农产品市场价格20－40％之间。目前中国农产品生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩。即使中国不降低农产品进口关税税率，在国际和国内农产品供大于求且价格持续下降的情况下，从总体上看，中国农产品不具竞争力，农民增加农业收入的可能性愈来愈少。

表1 每个农民农产品出售收入和农业生产支出资料

＊ 农业生产支出包括种植业、购置农业生产性固定资产支出。

三 中国最大的潜在社会矛盾将日益突出

甚幺是真正的中国？我把她概括为“一个中国两种制度”。这“两种制度”不是指“一国两制”，如大陆和香港，而是指过去50年中国大陆长期形成的城乡居民的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度，以及两种差异甚大的生活方式。这“两种制度”的设计安排和延续，不仅导致了城乡居民人均收入差距日益扩大，也是导致城乡居民公共服务水平差距悬殊的根本性制度原因。

一个国家政府制订经济政策和贸易政策的目的是甚幺呢？应当对谁负责？显然，是对本国经济发展负责，对本国人民负责。是人民选择了政府，而不是世界市场选择政府。加入WTO之后，中国政府将承诺遵守WTO规制和相关协议。但是中国政府更应对中国人民特别是八亿农民作出承诺，当农民利益受到农业贸易自由化的损害时，能够给以利益补偿，使他们避免成为最大的输家。

我曾于2000年9月明确向政府建议“扩大内需应使8.7亿农民17优先受益”。现在我进一步明确向政府建议“对外开放应使八亿农民18优先受益，普遍受益，实实在在地受益”，“使八亿农民市场风险最小化”。

四 如何使广大农民利益最大化，市场风险最小化？

首先，建立广大农民的政治参与和经济参与制度渠道，从制度上保证国家决策代表和反映八亿农民的利益。这包括在制度上使他们充分享有公共事务信息知情权、经济利益表达权、政治民主参与权、财政分配决策投票权，以及享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权。应当恢复中共中央农村工作委员会，在党内最高层形成代表广大农民的政治决策代表人。应明文规定各级人大农业与农民委员会农民代表或委员不少于2／3，同时规定相应的权利和预算投票权。国家应制订《农会法》，在农村依法建立农会，反映农民利益，保护农民利益，建立与政府的信息渠道，同时从事农村社区公益活动。对民主政治决策机制与决定政府财政支出程序的经济决策机制改革，从根本上改变长期城市统治农村，政府忽视农业，市民歧视农民的不平等、不公平、不公正的基本格局。

第三，投资于农业及其相关领域的知识与技术，提高农产品质量和国际出口能力。由于国内外农产品市场的变化，中国农业发展的模式必须有重大转变，从“数量型”增长转向“质量型”增长，提高农产品附加值和出口比例。提高农产品附加值和出口比例的根本性战略性措施是提高我国农业科技创新能力，获取全球农业科学知识和技术能力，广大农民使用技术的能力。国际经验和中国实践表明，对农业研究与开发（R＆D）的长期投资回报率相当高。由于中国是世界上最大的农产品生产国，任何农业科技创新和技术扩散都有明显的大国规模效应。例如，袁隆平院士创造的“杂交水稻”和“超级杂交水稻”就是一个典型的例子。目前国家用于农业支出包括三大项：支持农村生产支出，农业综合开发支出和农林水利气象等部门事业费。建设后增加第四大项：农业研究与开发和农业技术开发、利用和普及专项支出，不低于政府用于农业支出（2000年达745.8亿元）的10－15％。即使如此，中国那幺大的国家，农业研究与开发支出占GDP比重不足0.1％。

第四，投资于农村基础设施，实现“七通”，明显改善农民生活居住和生产贸易条件。今后对那些具有竞争性、盈利性，主要依托的基础设施，应打破垄断，放松管制，引入竞争机制和公开招投标制，政府基础设施投资重点应转向农村，一方面改善农村条件，一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“七通”，既通公用电话和长话自动网，通卫星电视和有线电视，通广播网，通邮政网，通电力（网），通自来水或清洁水，通路（公路或乡村道路）。

第五，为农民进城务工、人口迁移大开绿灯，使农民变为非农民，平等善待他们。我们的研究表明，每1％的农业劳动力转移到非农业，将使GDP增加0.50－0.85％；每1％的农村人口转移到城镇，将使全国居民消费额提高0.19－0.34％。提高农民人均收入水平，改善农民生活条件，提供农民公共服务的根本途径，就是坚决取消城乡两种对立与区别的户籍身份制度，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策和人为规定，使农民变为非农民，自由选择职业和工作，自由选择居住与迁徙，不仅享有经济自由活动，而且享有政治自由权利，包括在工作和居住所在地的公民选举权和被选举权，当地公共事务的知情权和表达权，家庭和子女享有同等基本公共服务，如基础教育、职业培训、公共卫生、基本医疗服务、计划生育服务等。

总之，中国加入WTO之后，最大的经济风险是来自农业与农村，会使中国农业的长期发展问题“短期化”，变得更加突出，同时也会使中国社会的长期城乡不公平矛盾“尖锐化”；为了应对WTO的挑战，中国政府最大的发展目标是使八亿农民广为受益，最大的公共投资受益者应是八亿农民。

注释 2 根据现行户籍统计，2000年我国乡村人口数为92,820万人，见《中国统计摘要》（2001），页102；根据国家统计局1999年发布的《关于统计上划分城乡的规定（试行）》，第五次全国人口普查统计，2000年我国乡村人口数为80,739万人，见《中国统计摘要》（2001），页37。本文采用后者统计口径。

3 World Bank， World Development Indicators 2001， 164。

4 Angus Maddison， “Chinese Economic Performance in the Long Run”， OECD， 1998。 6 《中国统计年鉴》（2001），页61－62。 9 WHO， 2001。 17 根据国家统计局统计，1999年全国农村人口为87,017万人，占全国总人口的69.11％。参注5，页37。