建设新农村需要构建中国小农户社会保护战略

"

十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是今后的一个重大的历史任务、战略任务。而近些年来的农村改革与发展的经验已经证明，面对超大型农民人口规模和人地关系高度紧张的基本国情，无论促进农业增产的单纯经济政策或者推动农村低保和医疗的单纯社会保障政策都难以达到政策目标，而且政策改进的选择余地很小。面对现状，将经济政策和社会保障政策融合起来，针对更为宏观的三农目标，研究宏观战略性政策能够融合经济政策的战略性的三农社会政策，可能是推进新农村建设的重要出路。，

社会保护是社会政策的重要视角，从社会保护的视角推动农村社会整体发展，而不仅仅是单纯经济发展或者社会保障的发展，是将以人为本的科学发展观落实到农村的重要举措，它以农民为本，重视发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。

目前中国农村发展的一大难题就是无论人、资金、技术，都难以留在农村内部可持续发展。农业剩余少，涉农行业的利润都被城市拿走，无法留在农村，这导致人才也留不住，技术也不能为农村和农民服务。所以，建设新农村的社会政策目标，需要对准就地实施三农的社会保护这个主题。

在用社会保护的视角推进农村发展方面，日本一个世纪的三农保护社会政策值得参考。

日本的三农保护社会政策重在对于农民综合生计系统的保护和人的能力的保护。其主要政策是遏制自由市场对农民的综合生计的掠夺，将农村构建成一个农民组织自主规划、自主发展、自主供给、以保护集体来保护分散小农户的公共服务的交换市场。可以说历经百年形成了一套十分完整的政策体系。中国人所熟知的日本政府保护大米价格只不过是这个系统中的一个单项政策而已。 战后，1947年，日本政府又颁发了专门的农业协同组合法（农协法），在市町村的综合农协（JA）基础上，仿照地方政府的层级格局，在两年中于都道府的层级建立了综合农协的联合会(ＪＡ中央会)，和中央一级的农业协同组合中央会（JA全中）和联合会(JA全农)。

农协法最重要的内涵，是将农村、农业、农民作为一个整体实施社会保护。具体表现为：

第一，法律授予农协综合性的社会经济功能，准许农协从事所有与三农相关的事业。法律规定，基层的综合农协可从事的工作有：农业贷款、信用、运送、加工、贮藏和销售组合成员生产的物资、农业水利设施、农村工业、养老、医疗、老人福利、农村生活、教育、文化、妇女、青年事业，农地信托、宅地供给、农业经营和受托等等。

第二，基层农协与上层农协建立了平等的法人关系。上层农协不是政治社团，而是为基层竭诚服务的联合会。例如在都道府层，分别建立了厚生连（卫生机构）、经济连（农用生产资料和农产品购销机构）、信连（金融信用合作社）、专门连（专业农协）、共济连（互助养老、意外伤害）、中央会（教育、宣传、生活指导）等农协联合会组织，负责对基层农协的指导、信息提供、教育、监查、事业运营、反映对农业政策的意见等等。全国农协中央会的组织除了与都道府层的各类组织对应之外，还增加了观光联合会、农业新闻社和出版。而且，所有农协组合法人之间都具有平等的法律地位。中央会是农协事业的综合指导机构，负责全国农协事业大政方针的制定、农协组织的普及和健全发展、对于农协联合会的指导和信息提供、人才培育、工作监查等等。全国农业协同组合联合会(JA全农)是农协会员的全国性组织，以提高农业生产率、改善经济状况、提高社会地位为目的，也可以接受农协的委托从事农产品的购销事业。

第三，在2001年农地法修改之前，法律不允许公司进入三农领域，只有农协法人可以从事三农的经济与社会事业运营。而农协属于中间法人，既不是公司法人，又不是学校、医院等公益法人，而是居于两者之间的非营利法人，依法享受免税的待遇。1999年，日本为了农业可持续发展，振兴农村和食品安全保护，特地颁发了食品·农业·农村基本法，之后，又修改了农地法，设立了农业法人制度，其中，农业生产法人是以农地为资本经营农业的法人。农业生产法人制度将农协当中的农事组合法人（非营利法人），以及有限公司、合资公司统统纳入，掀起了农业法人法制化运动。这就给农协这个弱势的社会经济组织整整100年的休养生息及至发展的机会。 农协资产的形成主要依靠社会立法的支持，同时，日本政府也在财政上予以支持。中央政府对农协实施定额补助金制度。2000年至2005年，对农民的国库补助金为6.42亿日元。另外，除中央政府外，地方政府从推动当地的公益事业出发，也对农协给予购买设备设施的支持。在2003年，日本各级政府支持农协的设备设施更新等费用达到2兆日元，大约是农协设备自我更新费用的10-20%。难怪日本人说，日本农协是除政府外日本最大的公共资产拥有者，是一个巨大的非营利公司部门。

在20世纪

四、五十年代，日本农协的经验传播到韩国和我国台湾地区，韩和台湾地区先后不约而同地选择保护小农户的社会政策，都取得了令人瞩目的成效。

一个世纪的历史经验证明，日本、韩国、中国台湾地区所选择的农民合作组织的政策形式，是成功地推动对农民的社会保护，将高度分散的小农户带入现代化的重大战略决策。它通过融入经济政策的社会政策，以农民组织为中介，将农民和农村作为一个整体保护起来，提升了农民和农村市场的位势，形成了一种有别于未受保护的国家市场乃至国际市场的整合型的政策强势市场力量。这种政策强势市场力量通过与外部市场的谈判和对峙，进行在政策保护、位势提升状态下的市场公平交换。它所取得的成功，不能仅仅用农业产业化或者农村公共服务合理化等一般的单项标准来衡量，最重要的意义，可能是初窥了不同于与西方发达国家城市现代化的另类人类发展模式。不过，由于日韩和中国台湾仍属于人口为小规模或者中等规模的国家或地区，三农改革的前景随着农民进城被城市化所吞噬，所有改革成功的意义充其量只是减少城市化进程中的社会震荡和社会成本而已。因此，世人未能发掘其中的另类发展的含义。

日本关于小农户百年保护战略给了我们很多的启发，如果说东亚小农户合作的社会保护战略的意义不限于农村现代化，它还意味着对于农民公民意识的培育和公民行动的支持、对于符合生态文明的和谐生活的追求的新的理解，那么中国建设新农村的意义就更是如此。因为东亚的小农户社会保护已经大体完成其历史使命城镇化将其盖棺论定，而中国不同，建设新农村这个宏大的社会试验背负着沉重的历史使命，搞好了它和政府体制改革和政府治理的发展" ，规范市场制度的建立和运营共同前进，搞得不好，可能会共同失败。

为了完成建设新农村的历史任务，我们有必要借鉴日本模式，探索以小农社会化促进三农现代化的新的发展理论，以适应中国农村现代化的需要。

这个理论需要解释为什么在小农户高度密集的中国农村，实现现代化只能走组织小农互助，构建农村的社会市场，实施对小农户的全面社会保护的道路，也要提出对小农社会化合作的宏观思路。

以下仅对此做些初步探讨。

为什么在中国解决三农问题、建设新农村只能走对小农户实施全面社会保护的政策？

第一，高度分散的小农户每个人都经常处于孤立状态，他们由于没有组织，缺乏规则，难以融入交换的市场，而不能进入市场就意味着不能走向现代化，只会被快速发展的社会所排斥，而永远难以摆脱贫困。小农户要进入市场进行交换，只有组织起来。尽管组织也需要花费成本，不过与无法进入市场的代价相比，是物有所值的。

而组织起来如果只是经营农业，会因农业剩余少、经营利润低而难以获得资产积累。若将涉农产业如农业金融、农产品购销、农村百货交由市场经营，小农无力与之抗衡，势必出现城乡和贫富差距拉大状况。所以需要发现和培育一种产业机制，可将经营盈余持续性、不间断地投入农村发展，由此尝试了综合性的农民互助合作组合和非赢利性的产业组合机制。

日本、韩国和中国台湾的经验都证明，综合性农协组织，通过生产互助、生活互助、共同交流、共同购销、共同消费，可以极大地改变小农户孤立无援的状况。农民能够得到更合理的生产资料、生活资料的价格，可以集体签约、批量采购、信息交换、抵押贷款、形成集体性的公共资产，农民的收入和资产积累因此而得到了组织保障。农协还对影响政府关于农村公共事务的政策制定发挥了作用。

第二，单个的小农无论个体能力还是个体资本都很微小，无法抗拒农村社会的天灾人祸，发育一种抗风险能力较强的长效动力机制因此成为必须。特别是这种机制不但要能抗拒经济风险，还要能抗拒社会风险，而源于传统的邻里互助文化的社区互助合作，是与其他方式相比较成本最低、抗多种风险的效力最强的机制。

第三，当今的农民处于一个高度开放的社会化体系中，小农的产前、产中、产后的生产服务正在走向社会化，医疗、教育等社会服务也在走向社会化。而这些对农民的社会服务的社会化并没能帮助小农户的生活境遇和精神面貌发生人们所预期的正向的重大变化，反而出现了越来越多的反向例子。这主要是因为小农户的生活方式和经济条件不同于农场经济下的大农户。依据城市消费水平制定的社会化服务的价格远高于小农户可承受的能力，服务的方式和内容也并不适合小农户自身的需要。看来，社会越是高度开放、高度发展，单个小农户依靠自身力量融入现代社会的可能性就越小。

在中国，由于人地关系高度紧张，无法选择企业化、规模化、组织化的农业大生产主体来实现社会化，这导致需要社会化的小农户却难以社会化。既然无可能将小农转化为社会化的大农。在这种条件下，以农民的互助组织系统为载体，将小农组织起来，通过组织的整体现代化和社会化实现小农的社会化，可能会成为一种必然的选择。

第四，小农户在单位土地上劳动投入的高度密集和单位劳动的边际报酬减少导致人均农业收入普遍低下，这与功能性专业组织 农业技术协会、信用社、养老、医疗等机构的专业化、技术化导致的劳动生产率不断提高的趋势背道而驰。小农户需求的多样化和需求的低效性（有支付能力的有效需求很低）并存，这就发生了无法向城市居民那样通过自行融入市场（包括公共服务市场）交换到自己所需的专业服务的问题。那么，由小农户自组织综合性、低门槛、多功能、多样化的合作机构，就成为必要和必然的选择。

第五，农村的发展需要可供循环使用和能够不断积累的资本。而农业的剩余过少和农村内部可循环使用的资本太少，无论从城市来的工商企业也好，农村内部产生的务工经商者也好，他们的资本即便用于农村，也是捞一把就跑，农村和农业越是高度商品化，资本越是在农村的外部循环。有工商积累的农户在使用其积累时，也不是用在农业扩大再生产上，而是举家外迁，在城镇盖房和消费。在这种市场环境下，要保护农民的个人资产积累，要保护农村的社会公共资产积累，发展农村社区资产承载的公共服务，恐怕都只有构建以农村市场为活动区域，在农村社区进行生产和生活经营的综合性农协组织，进行涉农产业经营，将其所有收益留在农村内部。

如何在建设新农村中，建构对小农户社会化合作的社会保护战略？

第一，什么组织是中国建设新农村的社会保护战略的组织载体？目前是村委会和乡政府。但是村委会和乡政府属于政府或者半政府的行政性机构，他们尽管也有些社会职能，但是由于不是自治组织，对于小农户的社会需求与其说实施社会保护不如说是进行社会束缚。

如果将其行政定位改做经济定位，让村委会和乡政府做市场运营，就会导致行政利益与经济利益的代表主体一体化、同质化，农村的利益相关者结构就会演成单一化和简单化的格局。当着社会力量和政治力量同时也成为市场力量，那么市场就难免出现非正常非公平的交易，腐败就不可避免。目前，村、乡行政机构已经直接插手乡村一切可以在市场上交换资源的项目，导致乡镇政府和乡村组织走向腐败。

那么，专业农业协会、涉农的公司、农村的乡镇卫生院、村卫生室、中小学是不是可以成为建设新农村的社会保护战略的组织载体呢？显然目前就是这样做的。不过，前面讲过，这些组织是由政府来办、企业来办还是由农民的合作组织自己来办，效果、成本完全不同。从理论上讲，在小农户的劳动生产率和人均收入远低于社会劳动生产率和人均收入水平的情况下，由小农户自组织综合性、低门槛、多功能、多样化的合作机构，是成本效益最高的选择。

第二，如何构建农民合作组织及其联盟？这需要一整套宏观社会政策和培育这套政策可以贯彻的社会政治环境和社会心理文化。宏观社会政策一是构建中国农村社会市场的组织政策，即保护和支持小农户组成合作组织，培育由这个组织和组织的联盟规划、融资、管理、监督的农村的社会市场。这的确需要立法。不过，它并非目前人们所知晓的合作社法。合作社法只管经济合作，仅仅是一个单纯的经济立法，而小农户社会保护战略需要的是综合经济和社会两方面的社会立法。二是培育中国农村社会市场。它一要对农民的互助合作组织放开涉农行业经营，立法规定其合作组织的积累必须继续用于涉农行业，同时限期整顿经营涉农行业的非农企业，或退出涉农行业，或吸收农民互助合作组织的股份，在农民互助合作组织的监督下，将经营利润全部用于农村发展。二要鼓励农民组织在政府和社会的支持下，投资卫生、文教等公共服务设施，做大农民组织所有的农村社区公共资产。并立法规定农民合作组织用于农村卫生、教育等公共服务事业的投资可全部免税。

第三，明确政府在小农户社会保护战略中的定位。政府是这一战略性社会政策的制定者，同时履行监督职责，保障执行。除了立法支持外，还需要财政支持和相关各部门间的通力合作与协同支持。政府需要分清哪些农村公共服务是政府必须直接管理的？哪些是可以逐步地放手交给农民合作组织直接管理的？哪些是要与农民组织合作的？例如，将政府的一部分公共服务设施和公共职能采取和农民组织合作管理的方式例如托管乡镇卫生院和学校，以加强对公共服务机构和公共服务质量的监督，对于形成农村的公共服务市场，提高公共服务的使用效率会起到促进的作用。总之，在国家无法全部支付农村现代化成本的条件下，尽可能" 挖掘农村内部资源，放手让农民组织自治，鼓励农民组织发展公共资产，提升对农村公共服务设施和项目的经营管理能力，不仅可能提高公共资本的投资效率和管理效率，而且还能收到加强农村社区的凝聚力、促进社会稳定和发展农村新文化的效果，对于进城打工的农民也能产生保护的功效。

第四，政府需要协调小农户社会保护与农村城镇化的社会政策。中国的基本国情决定了30年50年甚至100年后农村依然存在，三农问题依然存在，只是存在的方式和问题的性质不同而已。经历了百年农村改革，迄今农村居民与城市居民人均收入已经相当接近的日本，还将国土划分为都市区、平地农业区、山地农业区、中间（都市与山地、都市与平地）农业区、以及自然条件恶劣的区域。都市区总面积最小，只是人口密度和宅地达到一定比例的区域，在此之外的区域都依照自然环境即耕地比率和森林比率划分为其他区域。而农业区的大问题是人口稀少，老龄化程度高，发展前景堪忧。近几年，日本政府立法允许公司进入农村和农业，发起农业法人法制化运动，就是为了解决农村的振兴和农业可持续发展的问题。

不仅日本，韩国和中国台湾的经验都证明城镇化并非是消灭农村，也不可能消灭农村。农村现代化的主要模式是就地实现现代化，即农村居住者的生产和生活方式朝向现代方式演变。在这种演变中，农村居民拥有选择自己居住地的权利，是在人口密度大、工作紧张且受人支配、社会生活丰富多彩但是人居环境相对差些的城市里生活，还是在人口密度小、工作由自己支配、生活相对单调，人居环境较好的乡村生活。当选择城市的人们并非出自经济理由而是一种生活偏好时，小农户社会保护战略的社会人道价值就昭显出来了。

第五，政府需要协调小农户社会保护政策与其他各类单项政策，例如农村土地政策、增收政策、反贫困政策、新型合作医疗政策、农村教育政策以及建设新农村的投资公共设施的政策等等。这些单项政策都有明确的单一的功能性目标，都可归入具体的社会政策。这些政策的实施总体而言都有一定效果，。但是缺乏总体性的宏观发展战略。缺乏社会政策创新和社会制度创新。

当代的中国遇到极好的历史发展机遇，全球化时代的中国人，在西方话语霸权面前，能不能从自身文化和外来文化的滋养中走出新的高度，既借鉴其他各国文明的精华，又排斥已经被证明为糟粕的现代病，这是对中国政界、知识界以及社会各界的严峻考验。

当今的中国改革到了战略转变的关键时刻，搞好了可能推进中国的发展走上高速公路，搞得不好，会走上歧路。在这样的时刻，在如何看待纷繁世事当中，需要有一种历史的纵深感，一种对于中国未来社会发展的科学预见，一种文化的大自觉。换言之，在战略转变关头要想大问题，要有大战略、要干大动作，要相信大道理总是管着小道理的。搞好大战略，再加上精心实施，就可能达到事半功倍的效果。