中国农村的小城镇建设

" 引言：

1995年4月，中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等11个部委联合发布了农村小城镇建设的指导性文件，并于当年11月与世界银行、亚洲开发银行等国际组织在北京召开了“中国小城镇建设高级国际研讨会”；1996年，该11部委又得到联合国开发计划署约180万美元的研究资助，还与各省协商确定了首批57个国家级试点城镇。到1997年末，国家级试点城镇已经扩大到100个。

本文作者作为农业部的代表，参与了11部委对该项目的协调指导，以及上述国际组织资助的合作研究和试点。由于长期关注农村和农民问题，我们的研究从一开始就强调指出：考虑到其他发展中国家城市化的教训，中国农村小城镇建设在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过城镇发展过程中资本的集聚和人口的集中，逐步解决农业、农村、农民这“三农问题”。即：如何在市场经济条件下，进一步改革农村社区和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的、过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

然而近年来大量的调查研究已经使我们意识到：在本世纪末中国城市化加速发展的进程中，地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。而且人们不得不承认，目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上不能有效抑制各级地方政府在财政严重亏损压力下，对耕地“农转非（从农业用地转为非农业）”巨额增殖收益的渴求。为此，写作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者应承担的历史责任：长期受制于资源短缺之苦的中国人，必须能够找到一种相对较低成本的制度类型，以便在不可遏制的现代“圈地运动”中，得以说服地方政府采用某种既对国家、集体、农民三者都有利，又能有效地促进地方城镇化和二三产业发展的新办法。

一、中国农业发展面临的资源紧约束

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

表1.1 中国历代人口与耕地变动情况

公 元 年 人数(万) 耕地(百万亩) 人均耕地(亩)

西汉2 5900 827 13.88

盛唐755 8080 1430 17.88

宋初976 4040 255 6.37

明朝1381 5900 367 6.31

1920 48855 1516 3.10

资料来源:1840年前数据转引自郭庆:《现代化中的农村剩余劳动力转移》.中国社会科学出版社,1993,P43; 1840年后数据引自吴慧:《中国历代粮食亩产研究》.农业出版社,1985,P195。

历朝历代的开国之君大多以垦荒、屯田来振兴国力。1949年新中国成立后虽然也大面积垦荒造田，而且一度使耕地面积大幅度增加；但在人口政策一度失误而且人口基数过大的作用下，已经不可能扭转人均耕地面积不断下降的趋势。

总人数(亿人) 5.42 5.74 6.46 7.25 9.62 10.93 11.43 11.98

资料来源:根据《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》计算。

2、耕地资源的横向比较

表1.3 耕地占国土面积比重和人均耕地对照表

国别 总面积(万平方公里) 总人口(亿人) 耕地面积(万公顷) 耕地比重(%)人均耕地(亩)

资料来源:《中国统计年鉴1994》P735-736

3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性

在基本国情矛盾制约下，形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度，使农村人口增长的同时农地规模越来越小，土地不断析分细化。

小农经济有一个重要特征，就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在小农经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入，在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。因此，我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾，必然带来人口过剩危机。

4、土地生产率高、劳动生产率低

人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度，使劳动生产率不断下降。

1949年建国后,政府在全国范围内开展了土地改革，农业生产发展很快。但是土地改革强化了农户占有小块土地并主要从事于自然经济活动的生产方式，农村产业结构并没有产生多大的变化，而且中国几千年沿袭下来的家庭分工结构也没有改变。虽然1953年后农村逐步实行集体化，土地家庭私有制变成了以社区集体组织为主体的社会主义公有制。但是，土地的集体所有制仍然未改变中国小农经济的基本特征：①小块土地上的大量劳动投入；②劳动的目的不是在利润的导向下" 提高农产品的商品率,而是为满足自己的消费需求。由此造成了解放以来虽然农业生产力有所进步,但历史上沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未改变。

表1.4 1949-1993年我国土地生产率和劳动生产率变动情况

指标

资料来源:

1. 农业部计划司编:《中国农村经济统计大全.1949-1986》农业出版社.1989.P14-15;

5. 吴慧:《中国历代粮食亩产研究》,农业出版社,P220

综上所述，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不是因为农业劳动生产率提高的结果，而是人口对土地的巨大压力和小农占有土地的制度共同作用的结果。人地资源的紧张产生了巨量的剩余劳动力，而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。因此，缓解中国基本的国情矛盾和提高农业劳动生产率的首要前提，就是剩余劳动力向非农产业转移。但是，建国以来的城市化进展并没有解决这个首要前提问题。

二、小城镇建设的背景分析──建国以来的工业化、城市化进展与城乡分割的体制问题

1、关于“资源资本化”。

“资源资本化”，是发展经济学理论的一个主要观点，意指资源富集但资本稀缺的欠发达国家，其经济开发过程的实质是资源转化为资本，亦即必须通过经济的货币化来促进资源从实物形态转化为价值形态，进入可交换的市场。

2、国家资本原始积累的制度经验

在改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。其主要方式是：在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源；全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。

近三十年原始积累过程，是中国这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段，中国人民为此付出了必要的代价。政府在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给；而在城市，则是以非商品交换的计划体制的内部分配，通过低工资和消费品的计划配给方式，来获取城市工人劳动的剩余价值，转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30%-40%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型农业国，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家。

3、国家工业化过程中形成的结构问题

国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略，必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。表2.1反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。

表2.1 中国GNP与就业的结构变化

GNP部门结构(%) 就业者部门结构(%) 就业结构偏差

a b c A B C (a/A-

1) (b/B-

1) (c/C-

1)

农业 工业 服务业 农业 工业 服务业 农业 工业 服务业

年份

1965 46.2 36.4 17.4 81.6 8.4 10.0 -0.43 3.3 0.74

资料来源:引自何道峰等著:《就业.增长.现代化》.中国华侨出版公司.1990.P16

由于中国的工业化进程中，国家投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。

4、计划经济时期城市化水平

查阅1951－1978年改革开放之前的统计数据可知，中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。其间，60年代初和“无产阶级文化大革命”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”，甚至使城市化率逐年下降。

表2.2 中国城市化水平(1951-19

7

8)

年 份 城市化水平(%) 年 份 城市化水平(%)

1951 11.78 1965 17.98

1952 12.46 1966 17.86

1953 13.31 1967 17.74

1955 13.48 1969 17.50

1960 19.75 1974 17.16

1962 17.33 1976 17.44

1963 16.84 1977 17.55

资料来源:中国人口统计年鉴1994. P430

5、计划经济时期的城乡分割体制

那时的农村县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销" 社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。因此，农村小城镇基本不发育。

为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。从50年代，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。

(2) 在粮油供应制度方面。1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，其中规定：“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。

中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得工业化的推进没能导致就业结构和人口结构的同步调整。

6、城乡分割制度的影响

由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。

7、改革开放以来的城市化进展

表2.3 发展模型的城市化率与工业化率( %)

人均GNP 城市人口占总人口比重 制造业占GDP比重 工业劳动力份额

＄200 22.0 14.9 16.4

＄400 49.0 27.6 23.5

＄500 52.7 29.4 25.8

＄800 60.1 33.1 30.3

>＄1000 65.8 37.9 36.8

资料来源:钱纳里等:《发展的形式:1950-1970》.经济科学出版社.1988

8、小城镇发展中地方政府资本的原始积累

资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。

在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产" 占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。

而当前农村发展小城镇，尤其要对地方政府追求工业化、城市化的资本原始积累特征予以认识，如果不能防止地方政府重走改革前30年剥夺农业和农村来进行国家资本原始积累的老路，小城镇建设对于中国农村经济和农业的可持续发展而言，很可能造成负面影响。

三、中国农村小城镇建设的指导思想

1、理论框架

中国的问题，基本上是一个发展中国家的发展问题。也就是说，社会主义中国也必须要解决一般发展中国家都要解决的、从传统农业社会向现代工业社会进步所不可避免的资本的原始积累问题。不同的资本积累方式决定并形成不同的制度，也必然带来不同的制度成本。有鉴于此，我曾经明确提出“两个历史阶段”和“两个基本矛盾”的理论框架，来概括农村小城镇建设面临的宏观经济问题。

所谓“两个历史阶段”，是指改革前完成的中央政府工业资本原始积累和改革后开始的地方政府资本原始积累。所谓两个基本矛盾，则是指“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾和“城乡分割的二元结构”这一基本体制矛盾（参见“农村改革与发展面临的两个基本矛盾”《战略与管理》1996年第3期）。

2、指导思想

在上述理论框架指导下，小城镇建设应提出的具体指导思想如下：

（1）中国农村小城镇建设的首要目标，应是促进农业的可持续发展。为此，任何小城镇试点都必须做到有效地吸纳农业剩余人口，缓和农村“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾对农业发展的制约。

已经进行了20年的农村改革，虽然在一段时间里使农业生产和农民收入获得较大增长，但并不意味着农业面临的土地资源短缺的矛盾和城乡分割的二元结构体制有了根本性的变化。事实上，农业耕地仍在不断减少，土地承载的农业人口也在不断增加，到本世纪末中国仍将有约二亿农业劳动力剩余。以致于中国农业“劳动生产率低，商品率低，积累率低，农民收入低”的不利局面相对城市现代化发展而言会更显严重。因此，当前农村小城镇建设中任何法律的和政策的安排，包括县以下城镇用地政策的安排，都应该有利于农业人口非农化，缓解农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾。

（2）县以下小城镇的产权结构应以非国有的股份制和股份合作制经济为主体；不必强调发展国有国营经济。

农村改革之初，大多数乡及乡以下基层人民公社、生产大队和生产队，并不存在国有资产。人民公社解体过程中产生的乡镇基层政府及其所属乡镇企业，其所占有的资产从初始投入上看既不应是政府的，也当然不是国有的。农村城镇建设中非国家投入形成的资产也应定性为农民集体所有。

改革10多年之后到1994年，据估计农村社会资产总值已达约90,000亿元，其中约值70,000亿元的土地资产虽然分包到户，但作为中央政府反复强调的、必须长期稳定的基本制度，性质上仍是“统分结合，双层经营（参见1984年中央1号文件）”的农村社区成员共同享有的集体财产，既不是私有资产，也不是国有资产。

因此，不仅现行土地征用“五统一”的前提只能是中央政府一再坚持的农村基本制度；而且必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性，通过清产核资、推行股份合作制，重新予以明确。

（3）小城镇土地制度必须体现农民作为农村财产所有者的权益。

中国土地资源高度稀缺。在市场经济条件下，越是稀缺资源，其价格越高；其所有者交易地位越高。国际上通行的政府行政或法律干预土地问题的原则，应是使交易成本相应降低，稀缺资源得到保护。而且首先应明确一切法律和制度必须立足于对所有者权益的承认和保障（参见《各国土地制度与政策》经济学院出版社 1993年第一版）。包括县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置，其土地从第一产业向

二、三产业转移过程中的增殖收益，主要应返还给农业和农民。否则，必然造成稀缺要素加速流出农业，成为地方政府资本原始积累的重要来源，重演导致农业衰落和小农破产的又一次历史性剥夺。

为此，改革现行农村土地制度是小城镇建设的当务之急。要允许农村集体土地作股参与城镇开发，鼓励农民把在农田水利基本建设中已经创造出来的“以地换地、以地滚地”，或者“股田制”的办法，用到城镇建设中去，本文介绍的案例说明：这种调整存量资产、加速地方工业化的制度变迁，因为不损害任何人的利益而几乎全无痛苦。此类群众中自发产生的,制度成本最低的,切实可行做法，不仅能降低农村人口的进城“门槛”，而且可有效减少农民上访告状，维持安定团结。

四、农村小城镇的发展过程

80年代以来，无论是体制变革的深度还是广度，农村都比城市要大得多，因而小城镇的发展也受到了这种不同步体制变革的深刻影响。

1、农村小城镇资本的积聚

农村小城镇的发展过程，基本上是农村工商业资本积累和集中的过程。农村城镇资本积聚主要有两个来源：乡镇企业的发展和农村集市贸易的繁荣。

由于家庭联产承包责任制的推行，计划经济下的统购统销和集体化难以为继。农民一方面从再次获得的对土地的支配权中得到了与其花费劳动成正比的报酬, 劳动者和生产资料的直接结合释放了他们长期受到压抑的积极性，农业特别是粮食生产因此得到了较快的发展,农产品也出现了较多的剩余。

表4.1 1978--94年全国粮食供给与需求状况 单位:万亩; 公斤; 万吨

年 份 播种面积 亩产量 总产量 农民出售量 需求量 商品粮需求量 净进出口

资料来源: 国家统计局农调队

但是由于农村改革相对超前，而且城市就业的高门槛和城乡分割的经济体制，使农民进入城市就业的机会成本过高。于是就地兴办乡镇企业也就成了必然选择。以乡镇工业为基础，各地农村工业品市场渐次兴起；政府同时又采取了逐步放开农产品价格、恢复集市贸易，允许农民自带口粮进镇务工经商的政策，使得传统的农村集镇迅速发展起来。

2、促进小城镇发展的其他重要因素

(1) 资金要素在农村高度稀缺，而在人口过剩条件下劳动力则无限供给。大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有利的初始条件，也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。

(2) 城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”。由于80年代初期和中期城市经济体制改革滞后于农村，在传统的工业中心边缘和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行效率，城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现了较高的增长势头。

(3) 寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提。税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，是农村非农产业降低企业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化的批发市场主要以“避税”效应应运而生，这些批发市场的兴起，形成了人口的迅速聚集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。

3、农村小城镇的两种类型

农村小城镇发展过程中自然产生两种类型。

第一种是乡镇工业成长带动小城镇成长。乡镇工业集中发展产生规模效应,带动商业、金融、交通、通讯、文化、教育的全面发展。对投资的吸引力逐步变大，扩张速度加快。

第二种是商品集散地形成、发展带动小城镇的发展。由于经济地理位置优越，交通、通讯便利,从建设有形贸易场所开始,逐渐形成工业品或农副产品集散地。产生商业消费规模和集中经济效益,带动乡村人口集中和金融、信息、服务、交通、通讯、工业、文化、教育等的全面发展。如河北的白沟镇、辽宁的西柳镇等。

4、区域差别

五、小城镇建设中的主要矛盾──地方政府原始积累与城镇化征占农民土地

1、地方政府追求地方工业化的资本原始积累

八十年代中期人民公社解体，在公社一级建立乡（镇）地方政府。同期开始的财政体制改革，也是要解决中央财政的“统收统支”与地方政府追求发展之间的矛盾。当时形成了从中央到乡镇级地方政府各级财政“收支包干、增收分成”的财政体制，一定意义上确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间较为明确的收益分配关系。财政分级承包制的实行，更进一步刺激了地方政府在现代化的目标导向下，按照中央政府进行原始积累的制度经验，追求本地工业化、城市化的欲望。

然而，农村改革已经部分地破除了过去中央政府借以从农村提取原始积累的流通体制和组织体制，人民公社解体后新组建的乡镇级地方政府，客观上已不可能像改革前中央政府那样，直接占有农业剩余来形成自已的资本积累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一级形成的集体资产，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业。这就是地方政府追求地方工业化的“启动资本”。

2、“以地生财、以地兴镇”

进入九十年代以来，随着中央和地方国营企业亏损面的扩大，各级政府财政状况有所恶化；农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局1994年的调查，全国1000家上交利税最高的乡镇企业，资产负债率已达88.6%，比同期国营企业还要高！在这种局面之下，地方财政亏损面扩大，尤其是落后地区地方财政赤字严重，致使地方政府工业化，城市化的发展目标更是碍难实现。

在目前中央政府强调宏观紧缩的政策环境下，一些地方政府又进一步提出“以地生财、以地兴镇”的口号，并做出了相应的政策安排，这也反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。从调查情况看，有些县级地方财政收入的20－30%来自于土地出让收益。有些乡镇政府预算外收入的80%，来源于土地出让收益。相对而言，这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例，却随着地价上升而不断下降。

综上所述可以认为：中国80年代中期开始的财政体制改革，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，但失去了中央政府在改革开放之前借以获取原始积累的集中垄断的计划体制。九十年代“开发区热”和“以地生财”，都反映了地方政府占有土地资本增殖收益作为资本原始积累的行为特征，这事实上正在加剧稀缺要素流出农业的严峻局面。统计数据表明，这并不能有助于实现农业过剩人口向小城镇转移的政策目标。

3、农村小城镇建设中的五种地价

按照《土地法》和有关规定，县以下农村小城镇建设与大中城市一样，农业用地转为非农建设用地，必须由当地县市土地管理局代表政府，行使“统一规划，统一征用，统一开发，统一管理，统一出让”的“五统一”权力，集体土地必须首先征为国有才能进入一级市场。从我们掌握的资料看，多数县市在土地资本增殖收益的分配上给各乡镇留成的比例为40－60%，这就使乡镇政府征占农地的利益动机更为明确。

集体所有制的农业用地被征为国有，变成非农用地的过程中，土地资本可呈几倍乃至十几倍增殖。据我们调查共有五种地价：

一是征地价，即地方政府或由政府支持的公司以国家为名，向农村集体支付的最低补偿费用。

二是成本价，即征地价加上地方各级政府收取的各类费用。

三是行政划拨价，即政府财政开支的事业单位、公益性建设用地以及部分法权单位，以成本价或低于成本价占有土地；其中，低于成本价出让土地所造成的亏损一般由地方财政负担，但最终还是要转移到社会公众头上。

五是市场拍卖出让。

4、土地“农转非”及其收益分配

由于全国各地的区位特点和经济发展水平差异，地价在其实现过程中所表现的价格水平及其收益在各经济主体（包括地方政府）之间的分配比例，差别是很大的。兹以典型案例说明如下：

案例1：广东省南海市（县级市）

南海市里水镇是国家11部委小城镇综合改革试点镇之一。据调查，该镇1994－1995年征用集体农地每亩需支付补偿费3－5万元（这笔直接成本最终是由土地使用者交付）。其中管理区一级得10%；村一级得70%；其余30%由村集体分给农民。征用土地以后，大部分采取招标、协议或拍卖的办法出让土地使用权。土地的实际开发一般由获得土地使用期权的单位自行投资开发。

实地调查证明，由于地方政府在土地开发中占有的收益过高，致使企业进入成本增加；不仅外来企业不愿进镇，甚至导致原来在里水镇兴办的企业也纷纷搬迁到镇周边土地价格相对低廉的各村，这使里水镇区经济正在“空心化”。

根据广东地方规定，村一级在本村被征占土地上所取得的15%的土地使用权，名义上可以由村级组织自行开发，但除掉不需要支付上述征地费用外，仍要向市、镇两级交纳土地使用业务费，级差地租，使用权出让金，大环境配套费，道路建设基金，耕地占用税，农业任务保险金，口粮差价款，农田水利建设费，垦复金等。这样算下来，大概需每亩再交给政府10万元左右（这些不包括土地开发费用）。在广东这种商品经济发达地区，事实上村级经济组织大多数并不按照这些规定交纳，村内发展二三产业包括与外界合资办企业，仍然按照农村集体非农占地的办法执行（资料来源：广东省政府农研中心、南海市农村改革试验区办公室，里水镇政府）。

案例2：山东省威海市（地区级市）

威海地处胶东半岛北端，滨临渤海。在这种农村集体经济高度发达的区域中（包括苏南、辽东、浙北等）政府收回地权的交易成本最低。

威海市八十年代以来农村小城镇已有较大发展，乡（镇）、村企业和农民新村建设原占用农村集体土地，并未由政府征为国有或实行“五统一”原则。集体土地从农业向工业转移过程中发生的级差地租，事实上已经转化为通过“以工补农”在农村社区内部进行分配调节的乡村工业利润和农民收入。但进入九十年代以来，当地政府对此采取了以“转权让利，统一出让”为主的土地政策，重新回收了这部分级差地租。这些政策是：

（1）对镇办企业、联合体企业、村办企业（使用本村的土地除外）、个体企业等新增非农建设用地，采取由市（县）人民政府统一征用、统一出让的方式，经出让获得的土地收益60%返还给镇政府。

（2）座落在小城镇规划区范围内的农村社区若进行旧村改造，村级集体所有的土地也先征为国有后，再出让给村委会用于农民住宅建设；其地租收取标准，可根据拆迁位置适当降低。

（3）对乡镇企业已经以土地使用权作价入股建立的中外合资企业、内联企业以及股份制改造企业，将原企业使用的农村集体土地实行“空转”征为国有，（即将原集体所有在名义上更换为国家所有）再出让给原占地企业，并酌情减免地租。

（4）对镇办企业转让、出租、抵押存量集体土地使用权，以及破产、兼并、租赁的企业，将原集体土地征为国有，其土地使用权纳入出让轨道；对镇办企业不再转让而继续使用的集体土地使用权，则补交土地使用费。

（5）在有条件的镇，对农村居民住宅建设用地，实行将农村宅基地用地指标集中使用，统一征用、出让、建设住宅小区的政策，并在地租上给予优惠。

以上措施使威海市各级政府从农村集体经济中回收了巨额土地资本增殖收益。据威海市国土局统计，全市仅出让给镇以下村级企业的土地即达370万平方米，获出让金总额2.4亿元，地租收益1.1亿元，其中返还给乡镇政府8000万元。（资料来源：国家土地管理局“全国小城镇建设用地制度改革经验交流会”，1995年10月）

案例3：湖南省浏阳市（县级市）

案例4：安徽省六安市（县级市）

在土地增殖收益的分配上，市政府采取对乡镇政府倾斜的政策：一是将收取级差地租的50%返还给乡镇；二是将集镇建设配套费和乡镇管理费列入开发成本，使乡镇政府每开发一条占地20亩左右的商品街，一般可获得10万元左右的直接收益。（资料来源同上）

以上4个案例分析表明，尽管区域条件和经济发展水平各异，但是各级地方政府做为一种有行政权力的经济主体，在征占及出让土地方面的行为是一致的──尽可能以最低价格征用，以最高价格卖出，最大限度获取土地资本的增殖收益。

六、农村小城镇改革的经验启示

从国情矛盾出发" 本来应该强调，农村小城镇发展的基本内容是怎样让更多的农村人口进城，同时让土地更少地被占用；是要最多地把农业人口离土离乡转移出村，然后让尽可能少的农民在土地上搞农业、特别是种植业的规模经营。但是，按照现在的小城镇建设方式很难达到这个目标，现行城镇用地制度不仅不能维护农村经济主体的财产权益，而且无力制止滥占农地、引起农民反抗的新圈地运动，确有必要予以修订。而目前最为有效的改革，是允许农民土地作股，发展小城镇。现将有关典型经验概述如下：

应看到孙耿创造有一定的国际比较意义。因为包括中国在内的发展中国家，工业化的资本原始积累几乎都要付出沉重的代价。而孙耿人的这种做法，却显示出制度变迁成本极低。这是中国农村基层干部群众在改革与发展上的又一创造。

孙耿镇得以成功的操作经验如下：

一是全镇每一个农业人口都拿出一块地，并且一样多，这就体现出一个公共选择的原则，就是“一致性”；二是每个人集出的地数量很少，仅占人均土地的约二十分之一，虽然土地自古以来是农民的命根子，但对人均占有土地近2亩的孙耿人来讲，拿出0.05亩并不影响群众生活，个人利益损失很少，集体利益却可以产生很大的增量；三是实行家庭承包责任制以来，特别是最近几年，随着人口不断增加和产业结构的不断调整，农村土地已经过多次调整，基本上是3年左右调一次，干部群众都有了一定的献地经验。在集地过程中全面推行农地“两田制”，这就与宏观政策变化有机地结合起来，也使孙耿“集地”这个特殊的制度安排具有表面上的普遍性，所以人人都能接受；四是孙耿镇、村两级干部出以公心，协调能力强。而且并没有为“集地”增加新的开支。这是依托传统组织制度资源嫁接现代化的最好例证，因为交易费用趋零。

孙耿通过“集地滚地”，在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于直接剥夺农民的环节上，有效地维护了农民和村集体利益，也保护了政府的形象。由于农民的财产权益不受影响，土地集体所有的权属关系没有改变，致使调地自始至终没有发生矛盾和冲突，没有一个农民因此而上告上访。这也避免了传统农区工业化初期“村村点火”，有悖于国情的制度成本。有利于乡镇

二、三产业一开始就呈现出规模化、团地化发展势头。

“集地滚地”的方法成功地证明，从传统经济向现代经济过渡，政府完全能够以最低的费用与农民进行土地交易；在启动地方现代化所必须的“地方工商业”经济之初，短时间、无痛苦地完成工商业资本的原始积累。之所以能够实现制度成本最低，经济效益最好的制度变迁，就因为有效地防止了政府和各种部门以国家为名剥夺农民的土地权益。关键看政府的制度选择。

2、就像我们不鼓励“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业一样，搞小城镇建设试验也需要在改革区划的前提下加强规划。一个县只能搞3－5个中心镇；聚集的人口规模至少应该在5万以上，否则没有第三产业发展所必须的人口规模。

在这方面淄博市的淄川区和博山区基层干部群众创造的经验非常有价值，已经积累了重要的操作经验。主要是利用政府和乡村组织的政治权威和行政能力，大规模地动迁人口，给予输入地的村优惠政策，让那些资源过于短缺的山区人口搬到城镇来。跨行政区域、跨社区的优化要素。

淄博山区调动人口集中到城郊和中心镇的优惠政策仍然是土地。就是把农村宅基地指标集中放到城郊小城镇的输入地的村，让农民新村按城市的标准建楼房，节约土地。但却没有现在城市房地产开发面临的一系列收费太多和中间盘剥问题。本村农民搬进楼房，留下旧的房子不拆，让从山区搬来的农民住。山区人口搬迁出来也不用再往山里送扶贫物资了；生态恢复，水土保持经费也省了。

这样做对于输入地而言也是利大于弊，一是成规模地增加了消费人口，有利于发展第三产业。二是降低城郊乡镇企业劳动力成本，提高了企业效益。三是以最低的成本推进了农村城市化。

3、发达地区已经出现了“农转非”人口倒流回农村的“非转农”现象。农民不进城，其原因在于离土离乡就会破财，失去原在农村事实上已经占有的财产收益。针对这种情况，广东南海里水镇草场管理区所进行的把包括土地在内的全部集体资产折股量化到人，“农民股权生不增，死不减”的做法有相当的意义。

他们的做法是，在农村社区合作经济组织中，将原属集体所有的土地资源、现有固定资产和自有资金以股份的形式全部折股量化，按照一定标准把全部股权一次性配置给社区内农民个人所有，股权可以在一定范围内流动，并以股份合作制方式组织运行。

草场管理区的做法可以说是目前最为彻底的产权制度改革，对于解决已经进城务工经商农民不愿放弃土地的问题，提供了一条可行之路。

七、农村小城镇建设的制度成本分析

1、基本国情矛盾与农业面临的资源紧约束均未能有效缓解

中国统计年鉴上的数据反映出这样一个基本事实：中国农业做为国民经济基础产业的地位，因其面临的基本国情矛盾──人地关系高度紧张──不仅并未得到有效缓解反而在加剧，而不断弱化。因此，中央政府才决定1996年停止征用土地1年。

本文一再强调，农村小城镇建设的最主要的政策目标，应是加快农业过剩人口向县以下城镇转移，进而缓解耕地所承载的农业人口压力，促进农业规模经营，提高农业的劳动生产率和商品率，以保证农业在市场济的竞争条件下不致衰败破产。

农村产业结构的调整尽管可以带动就业结构的跟进调整，但劳动力非农就业后，如果进不了城镇，其农业承包地退掉的比例极小，这就无法改变人地关系紧张状况。据对广东省外来民工的293份有效问卷调查显示，只有2家退掉家乡的承包地（参见"在流动中实现精英移民"，广东外来农民工联合调查组，战略与管理》1995年第5期）。

考虑到国家征用农民土地与农民转换身分进城就业历来高度相关，所以我们摘引占地和就业两组数据，做出表7.1“1989-1994年国家基建占地与农民进城就业对比”。

表7.1“1989-1995年基建占地与农民进城就业对比”（单位：万亩、万人）

│ 项目│ 当年基建占地 │当年城镇新增就业中来自│ │

│年度 │ （Ａ） │ 农村的劳动力（Ｂ） │B/A │

│ 1990 │ 99.45 │ 118.00 │ 1.19│

│ 1991 │ 107.85 │ 140.00 │ 1.30│

│ 1994 │ 198.90 │ 195.00 │ 0.98│

______________________________________________________________

│92－95 805.80 │ 760.00 │ 0.88│

资料来源：《中国统计年鉴》1997（该年鉴中没有1996年占地数据）。

2、城镇人口不规模和农村工业分散化

本文在背景和案例分析中，揭示了县以下地方政府以占有土地收益为资本原始积累来源的实质和行为方式。以下数据将说明地方政府与农村集体在土地征占问题上的矛盾怎样导致既滥占耕地，又不能有效促进乡镇企业集中；从而使宏观制度成本不断加大的。

表7.2 1985──95年非农占地结构表 （单位:千公顷）

年度 项目 │国家基建占地│乡村占地 │农民占地

1986 109.6 58.5 84.5

1988 87.8 37.4 37.6

1990 66.3 30.3 36.7

1995 111.9 84.9 31.6

_____________________________________________________

年均变动

如果全国的统计数据不足以做结构性分析，本文再以广东南海市里水镇的统计数据做进一步分析（参见表7.3里水镇非农占地统计表）。与全国的统计数据有所不同的是，国家占地多为公益事业和道路桥梁水电设施用地；乡镇占地才反映地方政府所属企业占地或房地产业占地。而村一级，在广东称为管理区，是镇政府的派出机构，既有政府行政职能又有村级集体的经济职能，村级占地反映村集体所有制企业占地和商住小区的房地产占地。

表7.3 广东南海市里水镇非农占地结构表 单位：亩

│国家占地│乡镇占地│村占地│农民占地

──────┼────┼────┼───┼───────

虽然这只是一个镇的个案调查，但表中

(2)/

(1)的结果仍是十分令人震动的：乡镇占地增长了6.87倍，村占地增长了51.0倍；农民占地仅增长了13%；而国家占地则是下降的。

我们在近几年对广东的调查中了解到，广东农村经济总量中乡镇级集体经济占30-40%。这部分资产和收益，已基本上转化为乡镇地方政府所有，实际上已不再具有农村社区集体所有的性质。在村以下推行以土地为中心的社区股份合作制的过程中，这部分原属农民的集体资产，既可看作是一种农村社区为保住村以下资产以股份形式体现的产权不受侵犯，而向地方政府支付的制度费用，也可认为是地方政府资本原始积累的主要来源。

但是还应该认识到，任何带有行政权力的经济主体，倘若没有切实可行的刚性制度约束，都不会自觉地扼制以行政权力扩张和维护经济利益的欲望和行为。很多地方政府和有行政职能的村（管理区），都在尽其所能占有土地资本及其增殖收益。政府可以用国家名义为自己或其所属企业强行低价征占农村土地，先在成本价上占有70%的收益，再高价转让获取暴利；致使农村乡镇以下企业和非农劳力难以支付进镇办厂经商或居住的高地价而不得不留在村以下社区，并进一步在村以下社区占用耕地，兴办乡村企业。从里水镇调查的数据看，尽管农村非农就业已达56.42%，但都进不了城。该镇农业人口1989年为76.7%，1994年反而增加了，达到77.39%。这与耕地大幅减少形成极大反差。

综上所述可以认为：市场经济的根本内容是实行资本经营。目前农村基本要素如土地、资金还不能进入市场，乡镇企业资产也没有进入要素市场的条件，农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城进镇。因此，要进一步优化资本结构，就要把土地、乡镇企业的资产价值化。从根本上解决产权主体不清的矛盾，推进农村剩余资源的资本化。通过深化产权制度改革，促进农村生产力要素从实物形态向价值形态转化，解决工业化、城镇化发展中的人口聚集的要求与农民进城“门槛”太高的矛盾，使农民利益得到保护，资源配置得到优化组合。通过这种深化改革，会逐步解决乡镇企业的社区封闭、产业布局分散、集体企业负债和负担偏高等问题。

农村小城镇建设必须下决心降低农民进城“门槛”，城镇用地制度也只能以尽快转移农业过剩人口为主要政策目标。但是，由于现行体制条件下制度约束软化是重所周知的事实，我们很难设想以某种凭借行政系统操作的制度设计，来解决县以下地方政府以占有土地资本增值收益做为原始积累之源的普遍性问题。因此，现实的考虑也许是“两害相权取其轻”──即按照本文提出“县以下城镇建设用地制度应与大中城市在目标和方法上相区别”的政策建议来发展小城镇，这虽然也会造成必要的制度成本，但是损失会小得多。