山西村政建设中的“制度设计”

理解一种政治制度的实行，不能先有政治上的成见，再来评价，以往对于阎锡山和山西村政建设的认识，主要是受制于意识形态的制约，所以评价多数不合实际。观察一种政治制度的试行，先要对负责推行这种政治制度主导者的政治理想有符合实际的理解，然后再看这种“制度设计”是否符合世界文明发展的主潮，至于这种制度在实践过程中出现的与理想状态之间的差异，不能做为判断制度和制度设计者政治理想诚意的依据。山西村政建设中是出现过许多问题，但这些问题的出现，不能作为否定那种制度试行的依据。作为一个后发的宪政国家，“制度设计”的重要性，要超过实践过程中的曲折性。所谓“制度设计”主要是指后发的宪政国家，在选择宪政道路时的政治理想，也就是说“制度设计”如果是以民主化为政治理想的，那幺它的实践通常也就是有价值的。我们应当在这个意义上来评价阎锡山和山西的村政建设。张东荪曾认为，不能说停留在农业中的中国人对民主有不迫切的需要。我们没有全体努力去推动它，却不能说中国人不认识民主是一个好东西。就是乡下不识字的百姓，如果彻底告诉他民主的道理，如何是自由，如何是平等，他必定会明白民主比专制好。张东荪说：“所以我们还不能说农民不要民主，而民主只是资本主义制度而有的。我个人对于民主看法是分两种：一是把民主只认为是一个理想，一个原则。一是把它分作一种制度。制度当然是由理想而模制的，但实际上因为情形不同，不但总和理想相差，而且各地因环境而有不同的实现。至于理想亦不是完全凭空而来，当然有种种因素与影响，现在不必细加讨论。”⑤罗隆基也说过：“民元至民十六那段中国宪政历史，那固然是宪政的失败，但那却是国家实施宪政必经的过程，倘以那段宪政过程中之波折，即断定宪政在中国永无成功可能，那是缺乏历史的眼光。‘总统做皇帝’，法国拿破仑第三即是前例。英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔'？英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之无不及。那是宪政演进必经之过程。英法人倘因那些往事，即对宪政本身怀疑，即断定英法不适宜有宪政，英法即无今日宪政上那种成绩。婴儿学步，颠扑跌倒，甚至折股断肢，破头伤脚，此是常事，此是必经之阶段。因婴儿颠扑跌倒，即禁其学步，且认此儿不宜于步，此‘少所见多所怪’之类耳。”⑥山西村政建设，从“制度设计”的角度观察，它的核心是民主，它的基本思路是以宪政为最后理想的。

山西村政建设是晚清地方自治背景下发生的一场宪政实践。地方自治本是西方传来的政治制度，它是宪政体制下必经的一个过程。在中国近代以来的地方自治运动中，山西村政建设是一种先有“制度设计”，然后由上而下推行的一种地方自治模式，以村为本位，对于以农民为主要社会成员的中国来说，作为原初的宪政训练，以村为本、由上而下，有相当的合理性和可操作性。阎锡山认为；“村者，人民聚集之所也。为政不达诸村，则政乃粉饰，自治不本于村，则治无根蒂。舍村而言政治，终非彻底之论也。”⑦因为在此之外，作为一种宪政训练，今天也还没有设计出比山西村政建设中更有操作性的制度，中国农村今天普遍实行的村民自治，无论“制度设计”还是操作实践，都远在山西村政建设的成绩之下。山西村政建设主要依靠的是地方乡绅力量，而不是一个政党的力量，它的目的是让好人当政，而不是“党人”当政。

山西村政建设的实行，与阎锡山有很大关系。必须肯定，阎锡山是一个有民治理想的人，如果他没有民治理想，这种制度不会成为一种实践。任何一种政治制度的实行，对于当政者来说，肯定有控制社会的目的，但这种控制如果是以宪政理想为目标的，它的进步意义就应当肯定。如果阎锡山纯粹是为自己的统治，他还有许多更便于控制社会的道路可走，比如把“党支部”建在村级政权里，但阎锡山没有这样做。中国早期地方自治的模式主要来自于日本。阎锡山有留日的经历，当时中国留学生对于日本的地方自治非常关注，阎锡山无疑也受这种思潮的影响。⑧阎锡山是留日的学生，见过明治维新以后日本的真实生活，所以他对中国农村的民治试验特别有热情，他是看到别人已经做成了才学的。阎锡山对事情的判断是从常识出发，他知道是非曲直比什幺都重要，在人心中，这是几近于本能的东西。山西村政的“制度设计”就源于阎锡山的这个判断，他曾说过：

有人说民治主义不能实行，是人民程度不够的缘故，我问他甚叫程度？他答有

真知识是程度。我又问，明白是非曲直是真知识抑是知道条文法理是真知识？其人

不答。余遂为之解释曰：现在是非曲直，人民反知之真，若条文法理，合乎人心上

之是非曲直，人民一见即了解，若欲强以条文法理变化人心上之是非曲直，此等条

文法理，人民固不易明白，且恐欲明白，程度反愈低了。试看今日之堂前，是非曲

直，反不若民间之真，即是人心上之是非曲直，为条文法理之是非曲直所遮蔽，程

度愈高距人情愈远者何贵乎？其人曰：然则可使中国现在之人民加入政治乎？余曰

不能也。彼又曰：不能则民治何以实现？应之曰：应将政治放在民间，使人民加入

政治，是教人民以条文法理之假知识也，甚难。政治放在民间，是使政治合乎人心

之真知识也，甚易。不能即时实现，非知识不够，是习惯不够也。然则欲使人民从

事于民治之练习当如何？实行民治主义之村本政治而已。村无活体之组织，民即无

施治之实际，村禁约，村宪法也；村公所，村行政也；息讼会，村司法也，保卫团，

村武力也。此活体之组织也。试行此种种者，即民治之练习也。但此尚是少数人，

如欲使村中全民练习，非实行村民会议不可。至于村民会议当如何办理？应先由各

村自行规定试办，或一家出一人，或按成年男子全数到会，何项事件，必须村民会

议通过才行，何项事件，由村长副闾邻长会议定就算，以及会议时如何取决，均听

各村先自定办法，遇有争执，区长或知事为之解决，必须公平，勿让势力占胜，勿

让主村占胜，非公平的办法，不能常久，你们先照此办，以后各县各村有了顶好" 法子，

陆续令知，以资改良。⑨

阎锡山这个讲话道出了一个事实，那就是民主和人民的文化程度没有必然联系，不是说文化和教育程度在实行民主的过程中不重要，而是说这不是最重要的，不是能不能实行民主的必然条件。阎锡山的另一个判断是民治的实行，关键是要有活的组织，没有这个东西，其它都是空的，而这个组织，必须是由大家共同来建立的，人人都可以参加，办法是大家自己商量出来的，而不是外力强加过来的。阎锡山的高明之处就在于，他对地方自治真有诚意，是真想把事情办好，所以凡事都从常识考虑。山西村政中的“制度设计”，不是终极目标，而只是民主的初级阶段，阎锡山在村政建设期间，曾考虑过县自治的实行，他认为，村政建设有了成效，县建设就容易成功，省建设也不难收效，可以看出他是有长远打算的，只是因历史的变化，没有来得及付之实行。⑩上个世纪三十年代，中国自由主义知识分子对于中国宪政道路所以曲折的认识是:看当局有没有诚意。张佛泉曾说：“我们以为中国到今日所以还未能起始宪政的原因，有若干是由于当局没有诚挚的诚意，主要的则是因为对宪政没有正确的理解。”⑾

山西村政建设的设想和计划，在多大程度上得到了落实，这是人们评价这个制度成功与否的标志，从已有的历史资料观察，山西村政建设在具体实施过程中是有问题的，当年梁漱溟就指出过，但它的问题是宪政初期必然要出现的问题，以操作中出现的问题来判断一种制度的得失，是没有看到这种“制度设计”的长远意义。作为一种“制度设计”，山西村政建设的方案，是非常有远见的一个地方自治设想，至少在理论设计上，这个地方自治的理想，不但符合中国的实际，而且整个自治的理想，是以现代西方宪政理念来设计的。现代宪政思想的核心，主要在对权力的制衡，山西村政建设的制度设计中，权力制衡是这种制度的基本逻辑。山西五台县河边村是阎锡山的故乡，上个世纪三十年代初，它完成过一个村政十年的计划方案，从这个方案中可以看出这种“制度设计”中所体现出的宪政理想。

《河边村组织暂行章程》，类似于村的宪法，作为村级自治组织，它的设计非常符合中国北方农村的实际。它的最高权力机关是村民大会，村民大会之下还有一个家长会，因为中国是一个宗法社会，家长会的设立，是从北中国农村的实际考虑的。村的行政机关是村公所，所有权力都是受制约的。这个方案设计的村自治组织分别为：

1、 村民大会或家长会议。

2、 闾邻居民会议。

3、 闾邻长会议。

4、 村公所。

5、 调解委员会。

6、 考评委员会。

7、 监察委员会。

8、 保卫团及公安团。

9、 经济建设董事会。

10、 各项合作组织。”

村政权属于全体村民，由村民大会行使，在村民大会不易集合期间，暂由家长会议代之。中国北方农村为小农经济，一家一户，是基本特点。所以村政建设方案的设计，主要是从中国北方农村的实情况出发的，阎锡山对这个方案的评价，也认为它比较实用。河边村是阎锡山的故乡，在当时的村政建设中，有比较完备的设想。他们先订立了一个自治公约（以五权宪法精神为主），类似于国家宪法那样的东西，在这之下，再根据地方的实际订出适合于村政建设的方案，有很大的灵活性。

根据《河边村自治公务人员选举暂行规则》，村民每五家应合议推选邻长一人、候补邻长一人。凡常住村中之识字男子，年在二十岁以上，四十岁以下、热心公益者，皆得当选为邻长。每五邻应合议推选闾长一人，候补闾长一人。凡常住村中之识字男子，年在二十五岁以上，四十五岁以下、热心公益者，皆得当选为闾长。每六闾应合议推选村副一人，候补村副一人。凡常住村中之识字男子，年在三十岁以上，五十岁以下、热心公益者，皆得当选为村副。选举单位闾邻家等之配组，由村公所预定之。村民大会就是由这一家一户直接选举出的代表组成的，中国农民天然明白代议制好处。

谁来制约村民大会的权力呢？是村监察委员会。每五闾或四闾应合议推选监察委员一人，候补监察委员一人。凡常住村中之士绅，年高望重能主持公道者，皆得当选为监察委员。邻长闾长村副监察委员之任期，均为一年，并得连选连任。一闾之事，由全闾居民会议解决。一邻之事，由全邻居民会议解决，但不得与村务会议之决议案抵触。

监察委员会设委员五人，掌管纠察弹劾审计事项。按闾数平均推选公正士绅组织，该五委员互推一人为委员长，召集开会之责，并为开会时之主席。监察委员会的职权是：监察村公务人员溺职等行为；初审村预决算；审计村财务事项；监察委员会每月开会一次，如有特别事故，得开临时会。村财政收支及事务执行有不正当时，监察委员应提出弹劾于村民大会。监察委员有探询村公所所处置之一切事件经过及列席村公所会议之权。监察委员会检举村长副、及各公务人员违法失职情事时，得自行召集村民大会。监察委员会在村民大会未组织前，对家长会议负责，失职时亦由家长会议依法定程序罢免之。这个方案特别强调：现任村公务人员不得当选为监察委员。

关于村政之实施，由村长召集闾长会议，由闾长召集邻长会议，或径由村长召集闾邻长行之。村公所是村民大会的行政机关，由村长一人、村副四人组织之，掌握全村政权。在实行自治的初期“村长暂由外聘，以资指导”。这也是考虑到当时中国农村的实际情况而制定的，因为山西村政建设是由外力推动的，这也是宪政初期的被迫选择，因为没有比外力推动更好的办法。张佛泉说：“我们这里以比较有知识的分子为新政治的起始者推动者，乃是最实际不过的。我常感到近年来，社会上太轻易忘记了知识分子在我国政治舞台上扮演如何重要的脚色！辛亥革命、五四运动、国民党之胜利，冀察分裂运动之反对，其发动其推动都是由受过新式教育训练的分子来做的。我看得很清楚，宪政的开始，除了仍由知识分子发动外，别无他途。”⑿阎锡山当时所依靠的外力，也就是那些比较有新知识的人。

从山西村民自治法则的部分内容，可以看出，中国农村自治的水平，根本就不是像有些人认为的那样，不可以实行，关键是有没有诚意，而不是农民的文化水平问题，自治在一定程度上与文化水平没有必然关系。有人认为农民文化水平低，完全的地方自治难以实行。山西村政建设“制度设计”的逻辑，与美国制定宪法的逻辑没有差异，虽然是学来的，但这也非常了不起。比如，在村民大会之外，它设计了一个家长会议。在村民大会不易集合期间，家长会议就成为全村的最高权力机关，家长会议每年开常会两次，在三九两月举行，由村长召集，如有特别事件，经村长认为必要，或有十分之一以上家长请求，由村长召集临时会议。村长是家长会议的主席，但关于村长本身事件，其主席就要由到会的家长另外推出。家长会议的权力是选举及罢免村长副或其它村公务人员，创制及复决村中一切法规；通过关于本村一定期限内之一切建设计划；审核村预算决算；审议村公所主持请议事项；审议所属各闾邻或村民提议事项。

由于山西村政建设的“制度设计”是以村民共同参预、公开、监督和制约权力为基本逻辑的，所以它体现出的现代民主理想，并不因为它实施过程中出现的暂时失误而失去其价值，它的具体方法可以随时修改，但它所具备的现代宪政理想因素，却没有过时。山西村政建设的历史遗产，应该得到珍惜而不是简单抛弃，山西村政建设发生在八十年前，它代表了中国人早期的宪政梦想，也是一次落实了的宪政实践。它的现代意义在于：第一、山西村政建设的理念基本与世界宪政潮流保持同一方向；第二，在中国宪政历史中，山西村政建设是真正实行过的宪政实践，它有缺点" ，但它的“制度设计”没有过时，第三，作为一种地方自治经验，它在实行过程中为中国宪政实行积累了经验。本文认为，中国宪政历史中最重要的遗产在于“制度设计”。因为中国是一个后发的宪政国家，“制度设计”是最重要的，如果“制度设计”没有先进性，它的实践肯定是落后的，今天中国农村基层政权建设之所以成就不大，关键是“制度设计”出了问题。