全面推进农村基层民主政治建设

——全国村民自治工作经验交流会部分典型经验摘登

编者按：党的十五大指出，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。修订后的《村委会组织法》，将“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”用法律条文固定下来，这给我国农村广泛开展的村民自治活动以极大的推动，标志着村民自治进入了一个新的蓬勃发展阶段。村民自治在探索中前进，在前进中发展。在即将召开的全国村民自治工作经验交流会议上，不少地方将要交流各自在开展村民自治中创造出的许多行之有效的好措施、好做法、好经验，这些经验和做法不但推动了当地村民自治工作的深入和发展，而且对其他地区开展村民自治也不无启迪和借鉴。限于篇幅，我们将部分典型经验材料摘登于此。

1994年以来，我市在全面推进村民自治的进程中，把建立村民代表会议制度，加强农村基层民主政治建设提到讲政治的高度，认真部署，整体推进。村民代表会议制度目前在许昌市农村基本得到普及，极大地调动了广大农民群众当家作主、依法管理自己事务的积极性，有力地促进了农村各项改革和建设事业的全面发展，受到了广大农村干部群众的普遍欢迎。

在1994年底至1995年上半年，我市成功进行了第二届村委会换届选举。民主选举以后怎么办、如何把村民自治引向深入?带着这个问题，市委、市政府在鄢陵县陈化店镇西明义村试点基础上，确定了建立村民代表会议制度这一办法。第一，它有效地解决了村民会议不易召开的难题。第二，它能够推进其它各项工作的顺利开展。村民自治包括四个方面的内容，但民主决策是贯穿村民自治始终的一根主线，村委会换届选举中的重大问题、涉及村民切身利益、村民普遍关心的村务大事需要村民代表会议表决，村务公开、民主评议村委会等也都离不开村代会。基于这一认识，市委、市政府决定抓住民主决策这条主线，在全市农村大力推行村民代表会议制度。截至1996年底，全市99.5%的村委会建立了村民代表会议。

为了确保村民代表会议切实发挥作用，市委、市政府的领导一开始就提出要高起点、高标准地对村民代表会议制度进行全面规范。为此，市政府借鉴外地经验，结合我市实施村民代表会议制度的实际，制定了《许昌市村民代表会议规则》，下发到村。两年多来，我们按照规则的规定，着重从村民代表条件与产生办法、职责、村民代表会议职权、召开程序、议事原则和监督制约机制等五个方面对村民代表会议的运作进行了规范，健全了这一制度。

村民代表会议制度取得了明显效果。实践证明，村民代表会议制度对增强和调动我市农村干群的民主意识，顺利解决农村工作中的难点热点问题，村务决策的科学和民主性，促进农村经济发展和党在农村政策的落实等都起到了无可替代的作用，促进了农村两个文明建设。

近年来，特别是1996至1997年度的河北省第四届村委会的直接选举，取得了突破性进展，在国内外引起了强烈反响。究其原因，关键是在选举中我们大力推行了在围场县总结的“八步直选法”，就是依据有关选举的法律、法规要求及农村的实际，将整个选举工作过程分成八个部分，分八步走：

选举部署。主要是建立选举工作领导机构，制定选举工作方案，安排部署选举工作，培训选举工作人员等。

选举发动。通过多种方式，多种途径，让广大村民了解选举的意义、方针、政策和具体办法，正确行使自己的民主权利。

选民登记。依法确认选民资格，造册登记并张榜公布。

健全村民代表会议制度。各村按每10-15户左右推选一名代表组成村民代表会议，以加强村民代表会议的制度建设。

确定候选人。正式候选人的确定有两种方法：一是采用全体选民预选的方式，按得票多少确定；另一种是经村民代表进行无记名投票，谁票多谁当候选人。

正式投票选举。正式投票选举时，都是召开选举大会，对因残疾或其它原因不能到会参加投票选举的，设置流动票箱，每一个流动票箱至少有3名以上监票人员；对外出务工、经商回不来的都办理委托投票手续；候选人都要登台向村民宣讲自己的治村方案等。选举会场设置秘密划票间，无记名投票、差额选举主任、副主任和委员，并于当日验票、计票、公布选举结果。

健全组织。在选举村委会成员的同时，各地也要及时对村民小组和村委会下设的各委员会予以必要的人员充实。

完善制度。各村都在健全组织之后，依据村民小组及村委会下设各委员会的调整设立情况，结合本村工作实际对各项制度进行修改完善。

通过推广贯彻“八步直选法”，广大村民的主人翁地位得到尊重，参政议政的积极性调动了起来。据不完全统计，全省各地在选举后，村民共提合理化建议10多万条，产生了良好的社会效益和经济效益。

十年来，山东省通过发现和培养典型，总结推广了一大批先进经验，指导基层建立健全了以四个民主为核心内容的农村民主制度体系，较好地解决了当前农村中的一些热点、难点问题。

十一届三中全会后，农村改革为经济的发展开辟了广阔天地，也为农村民主制度建设提出了新课题。我们采取抓好一个试点，总结一项经验，推广一个典型，建立一项制度的方法，年年抓典型，层层抓典型，从不同的侧面抓典型，并充分发挥典型经验的示范引导作用，推动了全省民主制度建设的全面发展。例如，在贯彻《村委会组织法》的过程中，我们发现许多地方村干部同群众的矛盾比较突出。分析原因，主要是群众对村务的办理情况不摸底，对集体财务收支使用不知情，以及少数干部办事不公引起的。针对这一实际，我们在1988年抓莱西试点时，从加强干部群众的思想教育、转变观念人手，集中抓了健全村委会组织、建立民主制度、强化民主意识三件事，在村里建立起了村务公开、民主管理制度，有效地化解了当地农村的一些热点、难点问题。同年我们又总结推广了昌乐、郯城实行村务财务“两公开、一监督”的经验，在全省普遍建立起了村务公开制度，达到了实施有效监督的目的。去年我们曾对400名群众进行随机抽样调查，结果显示，村务公开、民主监督仍是农村最受欢迎的好制度之一。

我们在坚持依法建章立制、规范村民自治活动的同时，注重克服就自治抓自治、就民主抓民主的倾向，始终瞄准根本目的，紧密地把村民自治活动与农村中心工作、经济发展和社会稳定有机地结合起来，充分发挥民主管理的制约和激励作用，取得了一系列新的效应： 第二、村民民主意识出现了新的飞跃。过去，多数村民只知埋头生产，不愿抬头问路，开展村民自治活动以来，村民的法律意识和参政议政意识普遍增强，村民特别是村民代表参与重大村务决策的热情一年比一年高，村民代表素质不断增强，村民代表会议质量不断提高。

第三、村镇建设发生了新变化。近年来，我区农村绿化荒山造林5060亩，石质山造林1000亩，建成园林镇5个，园林村73个，获得省村镇建设“绿叶杯”竞赛先进单位，被评为全国绿化先进区。

第四、农村各项事业得到了新发展。村民自治工作的开展，极大地调动了广大干部和农民群众建设社会主义新农村的积极性。两个文明建设硕果累累，我区的文教、卫生、计划生育、体育、科技等工作都被评为全国先进县区。

我们宝坻县1994年在组织开展村民自治示范活动时，曾召集有关部门就如何开展村务公开、民主管理的问题开始了研究和探索，并在村民自治活动中选择有代表性的部分村进行尝试，初步探索了一些经验。在此基础上，我们开始了较大范围上的拓展。1995年下半年，继县委、县政府抓廉政促勤政、实行政务公开以后，我们针对农村基层组织和干群关系的状况及群众参政议政的要求，审时度势，内伸外延，把政务公开制度推向农村，全县上下形成了政务公开与村务公开的有机结合和相互促进，县里为此成立了村务公开、民主管理工作领导小组，县纪委、农工部等部门还就村务公开、民主管理工作发出通知，提出具体要求，全县出现了各部门齐心协力促村务公开的好局面。

村务公开、民主管理虽然在农村的最基层推行，但其内容涉及方方面面，许多事项都与县直特别是乡镇各部门的工作密切相关。县、乡镇有关部门如果不公开，不积极配合，村务公开也很难实行。因此我们在推行村务公开、民主管理时先由县里的政务公开抓起，县里针对群众关心的基建招标、退伍军人安置、住房分配、大中专毕业生分配、计划生育二胎审批、村级财务、土地果园鱼池承包等十个方面的问题进行公开，为村务公开、民主管理创造了有利条件。县里要求县直和乡镇有关部门，要努力使自己的工作与村务公开、民主管理对接，如县供电局通过科学测算，公布了收费最高限价，及时通报各村实际收费情况；县农委和县纠风办，公布了村提留、乡统筹和义务工、劳动积累工的收费标准；各乡镇职能部门，也都分别加强了政务公开与村务公开、民主管理的紧密衔接等。我们还连续3年在县电台、电视台为县领导和乡镇、局领导开办专题节目，此外，我们把全年工作目标、措施原原本本告诉群众，从而形成了有利于村务公开、民主管理、民主监督的大环境，极大地促进了我县的村民自治工作。

村务公开的实质，就是增强村务管理的透明度，让农民群众对村级事务真正享有知情权、决策权、管理权和监督权。为此，我们在推行村务公开工作中，紧扣这个主题做了以下几个方面的工作。

在公开的内容上充分体现民意。我们把“群众关心什么，重视什么，要求什么，就公开什么”作为基本原则，从群众反映最强烈、与群众利益密切相关、容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题人手，将全省村务公开的内容确定为“九公开”，并把其中的村组财务、农民负担作为重点，进行全面落实。

在公开的程序、形式上充分体现民主。我们让群众参与村务公开的全过程，把“群众高兴不高兴、赞成不赞成、满意不满意”作为检验村务公开的根本标准。公开前要广泛收集和听取村民的意见，在此基础上，召开党支部、村委会议、党员会议和村民代表会议进行酝酿讨论，取得一致意见后再行公开；对村组财务在公开前，须经由村民代表组成的理财小组审议并签字认可后才能公布；公开的事项必须翔实具体，让群众能看懂来龙去脉；对公开后群众反映强烈的事项，要重新审核，直到群众满意为止。在公开形式上，以村务公开栏为主，辅以召开村民代表会议或村民大会、村民议政日、发放明白卡、利用广播等便于群众了解与监督的多种形式，进行村务公开。

狠抓热点难点问题的处理。我们根据群众的反映和要求，把对农村近年来存在的热点、难点问题的处理，作为取信于民和推动村务公开的重要配套措施来抓。对于一些重点村、难点村和村民群众反映强烈的问题，区分不同性质和情况，组织专门力量，集中进行解决。全省在村务公开中，共清理出各类违纪资金420余万元，退还不合理收费150余万元，对430多名干部进行了不同程度的处理。从而增强了广大农民开展村务公开的信心，赢得了农民群众的热烈拥护和赞扬，一些县乡领导深有感慨地说，推行村务公开，是近几年群众对政府最满意的一项工作。

莱西市的村民“民主日”活动，是在市、镇两级党委、政府的统一组织、指导和监督下进行的，它引起了国内外的广泛关注。我们的经验主要是“四统一”和“三到位”。 经过两年来的实际运作，我市的村民“民主日”活动逐渐步入正常化、制度化、规范化轨道。去年7月，全市有845个村开展了“民主日”活动，占村庄总数的98％。村民所提意见和建议也逐步跳出了水电费收缴、宅基地审批等具体事务的小圈子，而开始做农村经济发展和社会进步的大文章，标志着我市村民自治稳步迈向新阶段。

在实践中，我们突出抓了民主管理制度及其运行机制建设，有力地推动了农村基层民主政治建设和农村“两个文明”建设。目前，永川市631个村已全部达到了村民自治示范村标准，31个乡镇、3个街道办事处也全部达到村民自治示范乡镇标准。

为了强化民主管理，市委、市政府把村级民主制度建设作为村民自治工作的重要内容纳入全市农村改革和发展的总体规划，作为党建工作的重点来抓。市委书记、市长和乡镇党委书记、乡镇长为第一责任人，形成了市、乡镇(街道)、村三级分包联动，层层落实，责任到人的格局。又为了适应新形势、新情况，运用民主管理的形式把党的路线方针政策和国家的行政法规、任务变为农民群众的自觉行为。搞好村级民主管理、保障农村工作有序进行，则是新形势下推动农村民主政治建设健康发展的必然要求。为此，我们狠抓了民主管理制度建设：

一是切实建立健全了村务公开制度，把村务管理纳入规范化、制度化、法制化轨道。

二是建立和完善了村民代表会议制度，确保了依法治村、民主管理。 此外，我们根据本市实际，还建立和完善了财务管理制度、村委会会议制度、廉政建设制度、村级档案管理制度、村委会选举制度等一系列制度，进一步促进和完善了民主管理制度在我" 市的落实和实施。

自1987年建区以来，我区在先后进行的四次村委会换届选举中，将主要精力放在了全程做好选举村民带头人工作上，注重做好培养后备干部、规范选举程序、加强干部管理等。

抓基础，在平时就造就一批可供村民挑选的后备人选。村委会干部素质的高低，对于推进村民自治工作和村委会“两个文明”建设，具有决定性影响。基于这一认识，我们一方面采取群众推荐和组织考核的办法，从中选拔政治素质好、有较高文化基础、年龄在30岁以下的村民，确定为村委会成员后备人选。每个村一般都有5—10名的后备干部，我们注意在工作中压担子和传、帮、带，以提高他们的实际工作能力和综合素质。另一方面，我们重视做好在任村干部的培养和考评工作，经常安排他们到党校和培训班学习深造，组织他们外出参观取经等。由于组织的培养和村民的支持，我区村委会干部的连任率达到60％以上。

抓关键，组织村民选好自己的带头人。民主选举出来的村委会成员好不好，关键在选出来的人能否达到组织满意、群众满意和个人满意。我们主要做好以下几方面工作：一是组织力量到位，区五套班子及镇领导都挂村指导，区、镇从各部门抽调干部驻村指导选举工作。二是公开宣传村干部条件，积极引导村民掌握选好村干部的尺度，选好带头人。三是评议在任村干部的业绩，让村民全面了解每位干部的情况。四是组织好竞选活动，五是采取三次投票，避免偶然因素作用，好中选优。

投票选举完成后，并不意味着选举工作的结束，对落选干部的妥善安置、缺额补选、不称职干部的罢免直至建立起一套任职管理机制等，也是选举工作的有机组成部分。通过做好这些全程性工作，湖里区建立了一支高效、廉洁的村干部队伍。

实践证明，完善办法，放手发动群众，由民作主，农民是能够选出自己满意的带头人的。

我县的“海选”，萌芽于1986年基层政权建设试点工作中北老壕村的村干部选举，基本成熟于1991年底平安村的村委会换届选举。1995年和1998年进行的两次村委会换届选举，在总结前两届选举工作经验的基础上，对民主选举规程又进行了补充，进一步深化和完善了“海选”模式，主要抓了以下几点：

第一、坚持了“四个原则”：严格执法，维护法律、法规的严肃性；充分发扬民主，切实保障村民的民主权利；坚持民主、竞争、择优；坚持做到选举与农村工作有机结合。

第二、实现了“五个突破”：在选举方式上进一步民主化、直接化，由直接“海选”候选人变成直接“海选”村委会干部；在选举程序上增加了竞选登记和资格审查，即凡参加竞选者在竞选演讲3日前进行报名，填写竞选登记表，并上交演讲材料，与此同时，在征求广大农民意见的基础上，我们对竞选条件做了适当的限制；每个投票站设立“四处”，即验证领票处、秘密划票处、代笔处、投票处，使投票程序更加规范；增加了邮递投票办法，保障了在外地不能回村参加直接投票的选民的选举权利；在计票中采取就低不就高的方法，即同一被选举人在不同职务栏中得票，可以实行向下一职务加票计算的办法，保证了所有“能人”都能脱颖而出。

第三、做到了“五个统一”：统一届期时间，实行选举时间标准化和同步化；统一选举程序，规范选举工作，提高选举质量；统一选票、公告、报告单等文书式样，保证选举的科学性和准确性；统一颁发《当选证书》，保证候选人依法当选的严肃性；统一建档立卷，使有关资料有档可查。

十年来，我们谷城县委、县政府始终把农村基层的民主政治建设作为一项长期的、根本性的任务，全方位加强领导，使这项工作在谷城县成了名符其实的“民心工程”、“一把手工程”。

一是形成合力，营造民主决策的良好氛围。早在1991年，县委就成立了基层政权建设领导小组，把农村民主政治建设牢牢拿在手中，县人大常委会除坚持每年听取一次贯彻《村组法》工作情况汇报外，还组织人大代表对村民自治及民主决策制度情况进行一次视察，县直各部门也都从各自的职责出发，各有侧重地做好各自的工作，形成了共同抓好民主决策制度的大合唱。

二是引导基层处理好村委会与党支部的关系以及村干部的责权关系。近年来，我们坚持以县委党校为阵地轮训乡镇干部、村党支部书记和村主任；坚持以乡镇党校为阵地经常培训村组干部和村民代表，以增强大家的法制观念，统一认识。各乡镇不仅要求村支书兼任村民代表议事会主任，而且将健全民主决策制度作为农村党支部年度考核的一项内容，保证了民主决策制度的落实，树立了民主决策的权威。与此同时，村民代表议事会对党支部和村委会实行有效监督制约，及时纠正党支部、村委会的不正确计划和决策，从而保证衬里的各项建设少走弯路，达到目标同向、工作同心的目的。

三是明确乡镇政府在民主决策制度建设中的地位。为了防止民主决策制度流于形式，我们在制定《乡镇人民政府指导村委会工作暂行办法》的同时，还着重制定了《村民会议和村民代表议事会活动情况报告制度》，即要求各村在每次村民会议、村民代表议事会结束后的3日内，必须将上次会议决议执行情况及本次会议决策事项和落实措施，及时向乡镇人大办公室、民政办公室写出书面报告，及时了解情况，有的放矢地检查督促民主决策制度的执行和落实情况，形成了民主决策信息反馈网络，保证了民主决策的规范性和实效性。